El funcionalismo y los procesos de integración

INTRODUCCIÓN

Ya hace varios siglos atrás, existían ideas integracionistas y de cooperación entre países, especialmente entre aquellos que comparten un territorio continental en común.

            En las últimas cinco décadas del siglo XX, los fenómenos de integración se han hecho mucho más comunes. Características más actuales del mundo, como son la creciente globalización sobre todo en la década del 90, acompañado del predominio de un modelo económico de libre mercado el cual se nutre del intercambio entre los Estados-nación, ha hecho necesario adoptar medidas tendientes a mejorar la posición negociadora frente a otros Estados. Esto último se ha logrado por medio de los procesos de integración regional, que permiten a los países negociar como bloque. Los casos más conocidos en la actualidad son: MERCOSUR, NAFTA y la UE.

            Cabe destacar por sobre todos los procesos de integración conocidos, el caso de la Unión Europea, el cual ha llegado mucho más allá de un aspecto sólo económico. Se ha creado toda una institucionalidad supranacional, con atribuciones en materias políticas, jurídicas, de defensa, sociales y económicas.

            La formación de este tipo de bloques nace básicamente de una necesidad funcional, en que cada uno de los Estados que decide integrarse a un bloque, lo hace porque ve en ello una oportunidad de aumentar el bienestar de sus ciudadanos o simplemente por una cuestión de interés nacional. Es por esta razón que se ha optado por analizar los procesos de integración desde la perspectiva que nos entrega la teoría funcionalista de las relaciones internacionales, la cual parte del supuesto de la incapacidad del estado moderno de satisfacer las cada vez más complejas necesidades de interés nacional. Para colmar esa carencia, propone la creación paulatina de una red de organizaciones internacionales que irían asumiendo la gestión de sectores concretos (agricultura, energía, defensa, por ejemplo). Se gestaría así un sistema aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer -con la colaboración de los gobiernos estatales- las necesidades de los ciudadanos. Así, poco a poco, surgiría entre los Estados, la conciencia de estar vinculados a los demás por una red cada vez más densa de intereses en común. De este modo se produciría una paulatina transferencia de las lealtades desde los estados hacia las distintas organizaciones supranacionales. Mediante este método, y a partir del desarrollo de la conciencia de las ventajas de la cooperación internacional, se eliminarían las actitudes ultra nacionalistas irracionales que según el funcionalismo son las causantes de los conflictos internacionales violentos.

            Para efectos de esta investigación se tomará el caso específico de la Unión Europea, por considerarlo como el proceso de integración más exitoso que se ha llevado a cabo desde de la Segunda Guerra Mundial, pudiendo observar en él una evolución permanente que fortalece cada vez más la unión del continente europeo, lo cual desde una perspectiva funcionalista, es lo que se necesita que suceda a nivel mundial para así lograr una definitiva paz mundial por medio de la creación de una federación de Estados mundiales.

            La importancia de estudiar este tema recae básicamente en que a la luz de las características del mundo actual, se observa una clara tendencia hacia el aumento de la interdependencia en las relaciones –principalmente económicas- entre los Estados, lo que se ha traducido en una creciente oleada de proyectos de integración, los cuales por una u otra causa han evolucionado de formas muy diferentes, tema que pretendemos abordar en el desarrollo del presente trabajo.

            Nos hemos planteado como objetivo general del presente trabajo, el aplicar los planteamientos que nos entrega la teoría funcionalista de las relaciones internacionales a lo que son los procesos de integración regional, identificando claramente los elementos que caracterizan a uno y otro concepto.

            Como objetivos específicos pretendemos en primer lugar establecer los aciertos y desaciertos de la teoría funcionalista, básicamente, argumentando el porqué esta teoría es incapaz de ser aplicada de manera universal a todo proceso de integración. En segundo lugar, analizaremos la evolución del proceso de integración europeo desde una perspectiva funcionalista, dejando en claro que si bien la evolución del proceso no ha estado ausente de dificultades, hoy en día la Unión Europea es el único proyecto de integración que se ha llegado a concretar con éxito.

            En el primer capítulo, profundizaremos sobre los conceptos de funcionalismo e integración como principales objetos de estudio del presente trabajo, abarcando desde aspectos básicos como las respectivas definiciones, pasando luego por las implicancias y características que va adoptando cada uno de estos conceptos a medida que se avanza en su aplicación, todo esto con la finalidad de establecer una visión bastante clara de ambas concepciones.

            En el segundo, capítulo abordaremos lo que para efectos de este trabajo hemos denominado como dilemas actuales que debe enfrentar el funcionalismo y por tanto el proceso de integración que aquél implica como consecuencia lógica de su aplicación. Lo anterior será abordado a partir de elementos que son considerados como factores claves, que pueden llegar a determinar el éxito o fracaso del proceso integrativo siendo un factor importante del análisis el concepto de gobernabilidad.

            En el tercer capítulo, se describe el proceso evolutivo que ha tenido la Unión Europea desde una perspectiva funcionalista, es decir, a partir de la integración de un sector de la economía – el carbón y el acero- de seis países que decidieron emprender un proyecto común en el año 1951 y que hoy en día han creado una unión compuesta de quince miembros, los cuales han alcanzado un amplio grado de integración, que les permite perfilarse como una potencia política y económica en el actual orden mundial.

            El trabajo aquí realizado es de carácter descriptivo, y se ha llevado a cabo recurriendo a bibliografía primaria y secundaria con contenidos afines a los temas que aquí se desarrollan. Lo anterior nos ha permitido estructurar el marco teórico necesario para la consecución de los objetivos generales y específicos previamente planteados.

Capitulo I: EN TORNO A LOS CONCEPTOS DE FUNCIONALISMO E INTEGRACION

I.1 Los procesos de integración regional

Origen de los procesos de integración regional

        Desde mediados del siglo XIX, hasta la Primera Guerra Mundial, Gran Bretaña en su carácter de gran potencia mundial, había sido el eje dominante del comercio in­ternacional, que sin estar institucionalizado se hallaba basado en el librecambio, debido a su economía fuertemente dependiente del comercio exterior, es decir, un sistema sin trabas comerciales y barreras arancelarias importantes, que no tenía tampoco obstácu­los serios para el movimiento de los factores de la pro­ducción - trabajadores y capitales- y convertibilidad de las monedas al patrón oro, siendo la principal la libra esterlina.

          Al terminar la Primera Gran Guerra, Gran Bretaña, a pesar de haber sido uno de los países triunfadores de la contienda bélica, a raíz de la pérdida de poder oca­sionado por los esfuerzos de la guerra, empezó a dejar de ser el centro de la política internacional. Esto impactó en las relaciones económicas internacionales, diluyéndose gradualmente en líneas generales el sistema liberal del comercio internacional.

La Gran Depresión de 1929 y la crisis económica mun­dial que se desató con tal motivo, acentuó la decadencia del sistema comercial, por lo que los gobiernos ya sea por estrategias o para proteger sus economías internas de la recesión, se volcaron a un nacionalismo económico proteccionista, utilizando como instrumentos la eleva­ción de los aranceles aduaneros y la fijación de limitaciones a la importación.

En 1930, Estados Unidos promulga la ley Smooth Hawley por la que se aumentan los aranceles de 900 ar­tículos. Gran Bretaña a su vez, abandona el patrón oro en 1931 y en 1932 aprueba la Ley de Derechos de Im­portación, con lo que acaba con un siglo de libre comercio. El comercio internacional descendió de tal manera que a fines de 1932 el volumen del intercambio de manu­facturas había bajado un 40 %.

Ante estas circunstancias, a partir de 1934, al ratificar la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos, Estados Unidos -potencia ascendente- comienza a aplicar una política comercial basada en la negociación de acuerdos bilaterales de comercio con determinados países, que básicamente consistía en la apertura de los mercados mediante la re­ducción de aranceles por productos, a cambio de un trato equivalente o recíproco, es decir, utilizando el principio de la reciprocidad.

Otro principio que reinstauran los Estados Unidos en ese período, es el principio de la "Nación más favo­recida", que provenía del siglo XVII y que significa que cualquier preferencia que otorgara un Estado contratante a un tercer país, es automáticamente extendido a las otras partes que firmaron el tratado con dicha cláusula[1].

El "bilateralismo" sustituye así al "libre cambio" como forma predominante de las relaciones económicas inter­nacionales y se caracteriza por el aumento significativo de los aranceles aduaneros y el establecimiento de restric­ciones cuantitativas a los intercambios internacionales, fijándose topes a la importación de cada mercadería. Se instaura el monopolio estatal sobre el comercio exterior, el control de cambios y la no convertibilidad de las mo­nedas nacionales, de suerte que si un Estado tenía un saldo acreedor al final del ejercicio respecto de otro, no podía emplearlo en la adquisición de productos o en sal­dar cuentas con terceros países. En una palabra, el co­mercio se realizaba en compartimentos estancos entre los Estados.

El "bilateralismo" subsistió hasta el termino de la Segunda Guerra Mundial. Al concluir ésta, emergen en la escena internacional como potencias excluyentes los Es­tados Unidos y la Unión Soviética, lo que trae aparejado que por primera vez en la historia, el centro de decisión político mundial deja de ser Europa y se traslada a un país americano y a otro euroasiático. Se conforman dos bloques ideológicos con sus respectivas "es­feras de influencias”.

Los Estados Unidos, siguiendo la visión liberal de sus gobernantes, pregonan la reconstrucción del mundo de posguerra, lo que para ser posible, desde el punto de vista económico, debía estar estructurado en un trípode institucionalizado.

De esa manera, en 1944, en Bretton Woods (EE.UU.) se crean el Banco Internacional de Reconstrucción y Fo­mento, y el Fondo Monetario Internacional, que van a estar dentro de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como orga­nismos especializados.

La función del Fondo era la regulación de la balanza de pagos de los países que solicitaran auxilio financiero a dicha institución, cuando se encontraran con déficit; los préstamos se concedían por plazos breves -un año a un año y medio-. A su vez, la tarea encomendada al Banco consistía en sostener la tasa de inversión principalmente de los países destruidos por la guerra para reconstruirlos, y posteriormente fue la de ayudar a los países en de­sarrollo; los créditos que otorgaba eran, lógicamente, a largo plazo (diez años en adelante).

La tercera pata del trípode era la institucionalización y regulación del comercio internacional. Para estos efectos, entre 1946 y 1948, a instancias del Consejo Económico y Social de la ONU, se realizaron sucesivas Conferencias en Londres, Nueva York, Ginebra y La Habana, con la intención de crear una Organización Mundial del Comer­cio (OMC) con la finalidad de quitar las barreras que los estados habían puesto al comercio internacional, prin­cipalmente desde la crisis de los años 30.

La versión final de la OMC se elaboró en La Habana en 1948, pero dicho tratado no fue ratificado por los Estados -solo Australia y Liberia lo ratificaron- y por ende no entró en vigor. En Estados Unidos, el principal escollo se dio por las diferencias que existían entre los protec­cionistas, que se agrupaban en torno al Departamento de Agricultura y el Congreso y los defensores del libre comercio del Departamento de Estado, influenciados por Cordell Hull[2]. Así, no viendo posibilidad de ratificación del tratado en el Congreso, el presidente Truman ni si­quiera lo presentó para su tratamiento.

Como era sumamente difícil conformar una organi­zación internacional del comercio,  el Poder Ejecutivo y el Departamento de Estado de los Estados Unidos, con un conjunto de países occidentales deciden en 1947 en Ginebra -antes de la Conferencia de La Habana- crear el Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y Comercio (GATT), como un acuerdo de regulación de las relaciones comerciales entre las partes firmantes, con el objetivo de liberalizar el comercio de bienes manufacturados, con la reducción progresiva de los aranceles aduaneros, usan­do como herramientas los principios de la "Nación más favorecida" y la "reciprocidad". Recién en la Ronda Uru­guay del GATT en 1994, se establecieron los cimientos que dieran origen a la Organización Mundial del Comer­cio, dependiente de las Naciones Unidas, que comenzó a regir a partir de enero de 1995.

A partir del GATT, la diferencia con relación al período de entre guerra, estuvo basada en el hecho de que el trato de la nación más favorecida no se daba en forma bilateral, sino multilateral. Es decir, que todos los firmantes del GATT se comprometían a otorgarse mu­tuamente dicha cláusula de manera automática y por me­dio de negociaciones comerciales entre los Estados -ge­neralmente los de mayor poder económico-, reduciendo recíproca y progresivamente los aranceles aduaneros, siendo el método empleado, producto por producto. Así, cuando un país concedía una reducción arancelaria de un X % sobre determinado producto a otro, automáti­camente esta rebaja se extendía y beneficiaba a todos los demás Estados partes. A la vez, los Estados ya no podían elevar dichos aranceles, en virtud de lo que se llamó la "consolidación de los compromisos”

Sin embargo, por el Art. XXIV del GATT, se admitió la excepción de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida, cuando dos o más países decidieran pro­fundizar su integración económica a través de una Zona de Libre Comercio o una Unión Aduanera, sin que las reducciones arancelarias entre ellos se tras­ladasen a los otros Estados componentes del GATT.

Ahora bien, estas excepciones están autorizadas en la medida en que no se altere, en lo sustancial, el nivel de protección con terceros Estados; en tal situación, si un tercer Estado considera que la zona de libre comercio o la unión aduanera afecta el nivel de protección consolidado en el GATT, le es per­mitido solicitar "compensaciones".

En conclusión, en este marco regulatorio económico internacional, haciendo uso del Art. XXIV del GATT, se cobijan los procesos de integración económica regional, siendo el primero de ellos el proceso iniciado en Europa en el año 1950, que ha dado origen también al derecho de integración regional.

A medida que el proceso europeo se iba perfeccio­nando, los demás Estados empezaron a percibir los pro­cesos de integración como una nueva forma de encarar el desarrollo económico, buscar la paz y fortalecer el poder de negociación internacional, y nacen así, en el continente americano, el Acuerdo de Libre Comercio para América Latina y el Caribe en 1960, el Mercado Común Cen­troamericano en 1960, el Pacto Andino en 1969, y en Europa, la Asociación Europea de Libre Comercio en 1959, entre otros (Tussie, 1991: 4).

Concepto de integración:

            Existen básicamente dos formas de establecer relaciones internacionales en materia de intercambio comercial, a saber: la cooperación que incluye acciones destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de acuerdos internacionales sobre políticas comerciales y la integración que comprende medidas conducentes a la supresión de algunas formas de discriminación, como lo es la eliminación de barreras al comercio; es este último concepto de integración el que nos interesa para efectos del desarrollo de este capítulo.

Partiendo desde lo mas básico, la palabra integración viene del latín, integratio – onis, que según el diccionario de la RAE[3] significa acción y efecto de integrar o integrarse, constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él.

            Entrando más profundamente y desde una perspectiva de relaciones internacionales, se utilizarán dos definiciones de integración, las cuales son complementarias y ayudarán a una mejor comprensión del fenómeno al que nos referimos en el presente capítulo.

León Lindberg define la integración como “ los procesos por los cuáles las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas clave de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales”[4]. Por su parte Jorge Mariño dice “se entiende por proceso de integración regional el proceso convergente, deliberado (voluntario) –fundado en la solidaridad-, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etcétera”(Mariño, 1999: 112).

            Cabe preguntarse -antes de profundizar más en lo que contempla un proceso de integración-, el cómo se constituye el deseo o la voluntad de los Estados de pasar a formar parte de una comunidad más amplia, llegando inclusive a ceder parte de su soberanía. Frente a esta interrogante se puede responder básicamente de dos maneras: 1 “la causa de este proceso radica en el empleo de la fuerza, o en la amenaza de usarla, por parte de una autoridad central... o, en ausencia de esta autoridad, como ocurre en la vida internacional, por un Estado o coalición dotados de poder suficiente para utilizar la fuerza o dar credibilidad a la amenaza de hacerlo... 2 “la formación de comunidades políticas se debe fundamentalmente a la acumulación de valores e intereses compartidos, una situación a la cual se llega a través de la interacción entre sus distintas unidades, y por procedimientos consensuales” (Wilhelmy, 1988: 56). En este estudio nos centraremos en los procesos que se llevan a cabo según esta última perspectiva.

Características de los procesos de integración:

            Jorge Mariño (1999: 113) ha establecido ciertas características esenciales a todo proceso de integración regional, las cuales mencionaremos a continuación con la finalidad de establecer una generalización. Estas características son:

Ø  Los sujetos son los Estados soberanos.

Ø  Los Estados emprenden el proceso integrador en forma voluntaria y deliberada

Ø  Como todo proceso –aún más, con la complejidad del caso al que se hace referencia- se debe avanzar por etapas, es decir, el proceso debe ser gradual.

Ø  Las etapas deben ser cada vez más profundas y dispersas; de allí la necesidad de la progresividad y la convergencia del proceso.

Ø  Por último, el proceso de integración se inicia con acercamientos económicos, pero lentamente y dependiendo de cada proceso –conforme a lo estipulado por los Estados miembros-, la agenda va abarcando e incluyendo nuevos temas de las áreas sociales, culturales, jurídicas, y hasta políticas de los países miembros.

Tipologías de integración:

            La tipología que expondremos a continuación, cabe dejar claro, es de carácter político. Si bien es cierto, nuestro análisis se centrara principalmente en los aspectos económicos de los procesos de integración, es de suma importancia considerar los factores políticos que influyen en la evolución del proceso, como condicionantes de su éxito o fracaso. Vemos en lo anterior, la importancia de mencionar esta tipología.

            Haciendo referencia a una variedad de factores entre los cuáles se pueden mencionar el nivel de integración, el alcance de la integración, la homogeneidad cultural de las distintas unidades y la calidad de los beneficios que se obtienen de la integración, Gianfranco Pasquino (1981: 814) ha esbozado una tipología de la integración, en la que establece tres tipos: territorial, nacional y social; cada una de las cuales se explicarán a continuación:

1. Integración territorial

Es básicamente, la extensión del poder de un grupo hacia un territorio anteriormente fraccionado. Esto implica la transferencia de la obediencia desde las distintas regiones y desde los distintos grupos a las autoridades centrales. Esta integración puede producirse de diversas modalidades y su objetivo no es sólo la creación de una unidad central fuerte, sino la construcción de un mercado único, el establecimiento de un código jurídico común, un sistema de transporte unificado y un sistema tributario extendido a todos los grupos. Es posible distinguir tres modelos de integración territorial: la conquista, aquí nos encontramos frente a un centro que toma la iniciativa del proceso de integración con el uso de la fuerza en la mayoría de los casos; la fusión, es un proceso lento de acercamiento progresivo entre los diversos grupos geográficamente contiguos, lo cual se puede ver facilitado por la percepción de valores e intereses comunes; y la irradiación, requiere la existencia de un símbolo central aceptado por todos los grupos como punto de referencia, además de una considerable homogeneidad étnica y la necesidad de un período prolongado, de manera que las capacidades del sistema se expandan al mismo ritmo que la tasa de movilización y de las expectativas de los grupos.

2. Integración nacional

Se refiere al proceso de creación de una identidad común a todos los grupos étnicos, lingüísticos, religiosos y regionales con el fin de que se sientan parte de la misma comunidad política. Mientras el proceso de integración territorial consiste principalmente en imponer obediencia, el proceso de integración nacional consiste en la aceptación, por parte de la población, de las órdenes provenientes de las autoridades centrales porque se consideran legítimas, por tanto, el proceso de integración nacional recibe un fuerte influjo del proceso de integración territorial. La creación de un consenso mínimo sobre algunos valores fundamentales, y especialmente sobre la aceptación de algunos procedimientos para la resolución de los conflictos, resulta muy relevante. Es evidente que el proceso de arreglo y solución de conflictos se ve facilitado entre otras cosas, porque la movilización de las masas esté estrictamente controlada por las élites de los distintos grupos y que por otro lado dichas élites se pongan de acuerdo; además la existencia de estructuras partidistas capaces de mediar en los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios públicos y los magistrados de manera proporcional entre los distintos grupos, así como una economía en expansión, son todos elementos que permiten una solución positiva del proceso de integración nacional.

3. Integración social

Se refiere a la superación de la divergencia entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados. Esta divergencia no adquiere importancia política mientras las masas acepten como justo el gobierno de las élites. La divergencia entre élites y masas no se debe solo a una desigualdad de acceso al poder, sino que depende también de la desigualdad en la instrucción y en el nivel de conocimientos y de la dificultad de las comunicaciones; su superación requerirá intervenciones complejas y múltiples. Si las élites logran mantener siempre un justo equilibrio entre la necesidad de dar una guía y una orientación a la sociedad y la apertura a los deseos de las masas y a los líderes elegidos por éstas, la divergencia tenderá a reducirse; la superación de las divergencias, por lo tanto, está fuertemente condicionada por la calidad del liderazgo. A medida que avanza la integración, aumenta la disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la consecución de objetivos comunes.

Entendiendo que la topología descrita anteriormente explica los procesos políticos por los cuales se articula la voluntad política como condición necesaria pero no suficiente para llevar a cabo la integración, asumimos que esta ultima entendida como un acto de voluntad política, trae consigo consecuencias de carácter económico que varían a medida que se avanza en el grado de integración. Aquellas consecuencias a que se hace referencia, serán descritas a continuación.

Clasificación de la integración según sus grados:

            Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata el tema respecto de cuáles son las etapas por las que pasan los procesos de integración. Para efectos de este estudio, se hará referencia a la clasificación que hace Bela Balassa quien establece 5 etapas o grados de integración, además se agrega una etapa preliminar llamada área de preferencias arancelarias a la cuál haremos referencia según la definición de Ricardo Basaldúa[5].

1. Zona de preferencias arancelarias

Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un trato preferencial en comparación al que se otorga a terceros países, es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Esta área se puede dividir a su vez en tres: área de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las concesiones son exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías; área de preferencias aduaneras, donde no sólo se limitan a las restricciones arancelarias, sino que puede contemplar también otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas; y áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son más de naturaleza aduanera, pero que hacen un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada[6].

      Este es un grado de integración sumamente superficial por lo que hay autores que no lo consideran como tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente válido mencionarlo como un primer paso hacia lo que pudiera ser un proceso posterior de integración mucho más amplio.

2. Zona de libre comercio

Consiste en que los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservando cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados.  Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelarios. La mira está puesta en las "me­didas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de los intercambios recíprocos. Co­mo en el acuerdo de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra zona, los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma di­ferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes, ya que los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son los originarios de los Estados partes, evitando la triangulación que significaría el ingreso de productos del exterior a la Zona a través del país que cobra los aranceles más bajos; esto se obtiene por medio de lo que se denomina "cláusulas de origen", las cuales deben ser muy precisas y severas.

C.    Unión aduanera

        Implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria entre ellos, adoptan frente a terceros países una política arancelaria común o tarifa externa común.

ARNAUD[7] (1996: 25) señala que la unión adua­nera perfecta debe reunir las siguientes condiciones: 1) la completa eliminación de tarifas entre sus Estados miembros, 2) el establecimiento de una tarifa uniforme sobre las importaciones del exterior de la Unión y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada.

De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados que integran una unión aduanera, además de reducir las tarifas aduaneras entre sí hasta llegar a cero, adoptan un arancel externo común, en forma gradual con plazos y listas temporarias de ex­cepciones que normalmente son diferentes según el de­sarrollo económico de los Estados partes, en relación a los productos que importan de países de fuera de la zona.

Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben definir el me­canismo para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pa­go del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la unión aduanera. Otro dato importante de mencionar es respecto de la forma de negociación con el exterior, la cuál debe hacerse necesariamente en bloque.

D.    Mercado común

        En la etapa del mercado común, los países miembros que componen la unión aduanera le agregan la posibilidad de la libre circulación de personas, servicios y capitales sin discriminación,  por tanto, se establece la libre circulación de los factores productivos.

        En el mercado común, no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; se lleva a cabo una política comercial común, se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción (capital, trabajo, bienes y servicios), es decir, las cuatro libertades fundamentales de la comunidad, y se adopta un arancel aduanero exterior unificado.

     Por lo tanto, la legislación de los países miembros debe unificarse o armonizarse con el objeto de asegurar las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. Las normas no sólo deben per­seguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades que fueran mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, res­tricciones monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).

     La armonización de las legislaciones sobre las áreas pertinentes, la coordinación de las políticas macroeconó­micas y el establecimiento de reglas comunes aplicables de manera uniforme no solamente a los Estados parti­cipantes, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, generan normas que son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.

E.    Unión económica

        La unión económica se dá cuando los Estados que han conformado un mercado común, le incorporan la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc., con la finalidad de eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.

        Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria.

F.    Integración económica completa

        Este es el mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración y se produce cuando la integración avanza mas allá de los mercados, porque en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no solo a armonizar, sino a unificar las políticas en el campo monetario, fiscal, social, etc., y más allá incluso, en cuestiones relativas a las políticas exteriores y de defensa.

        En esta instancia de integración, se requiere del establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros. Algunos autores afirman que este grado de unificación sugiere la desaparición de las unidades nacionales, por la absorción de las partes en un todo, como es definida la palabra “integración” de acuerdo al diccionario de la RAE.

La supranacionalidad

        Antes de adentrarnos en el concepto de supranacionalidad propiamente tal, es necesario dejar en claro la importancia de establecer previamente una clasificación de la integración en grados.

        Considerando que la integración es un proceso progresivo y dinámico, la creación de organismos comunes está directamente relacionado con la profundización del proceso integrador. Siguiendo esta lógica, en la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al “área de preferencias arancelarias”, no sería necesaria la creación de organismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas acordadas con simples oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes.

        En una zona de libre comercio, en general, es conveniente crear órganos comunes de carácter intergubernamental, que tengan funciones meramente coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes, para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de facultades. En esta etapa existe un compromiso de los Estados para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación. Un ejemplo del caso descrito es el NAFTA, firmado por Estados Unidos, Canadá y México, mediante el cual se aspira a crear una zona de libre comercio, para lo cual no se han creado órganos de carácter complejo, sino sólo una comisión de comercio y otras comisiones de carácter intergubernamental.

        En la etapa de mayor profundidad, denominada “integración económica completa”, existe un alto consenso entre los especialistas, respecto a que se deben crear no solo organismos intergubernamentales, sino también supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las políticas de todos los estados miembros, a lo cual, solo es posible llegar mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad mencionado. Siguiendo esta línea, es absolutamente necesario consolidar instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los países miembros y sus poblaciones. Es de vital importancia que estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros.

        Tomando en cuenta que en la actualidad no existe un proceso de integración que se encuentre en la etapa de “integración completa” propiamente tal, es posible plantearse la necesidad de crear organismos supranacionales en los grados intermedios de la integración, es decir, en la unión aduanera, en el mercado común o en la unión económica.

        Para Basaldúa (1996: 10), ya en la unión aduanera deben crearse los órganos necesarios, incluidos aquellos competentes para la formación progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable establecer un tribunal de justicia permanente.

        La conveniencia y oportunidad de que los órganos de un proceso de integración regional y/o sus capacidades decisorias tengan o no las características de la supranacionalidad, nos conduce a plantearnos cuáles son las implicancias de la palabra “supranacionalidad”, tema que trataremos a continuación.

Origen del concepto supranacionalidad

La palabra "supranacionalidad" tuvo su aplicación concreta cuando se creó la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), por el Tratado de París en 1951. Efectivamente, el Art. 92 punto 2 de dicho Tra­tado, en la versión francesa, expresamente se refería al neologismo, al mencionar las facultades de la Alta Au­toridad, en la forma que sigue: "Los miembros de la Alta Autoridad ejercerán sus funciones, con plena indepen­dencia, en interés general de la Comunidad. En el cum­plimiento de sus deberes, no solicitarán ni atenderán instrucciones de gobierno ni organismo alguno. Se abs­tendrán de todo acto incompatible con el carácter supra­nacional de sus funciones. Cada Estado miembro se com­promete a respetar este principio y a no intentar influir sobre los miembros de la Alta Autoridad en la ejecución de sus tareas".

        Posteriormente el Art. 92 del tratado de la CECA fue modificado, eli­minándose la expresión "supranacional". Empero, a lo largo de las décadas de integración europea, el proceso se ha ido profundizando y evolucionando en un com­plejo sistema, que contempla cada vez, más elementos de supranacionalidad. Esto se puede constatar cuando se incursiona en los sucesivos tratados que han ido mode­lando, desde sus orígenes hasta la actualidad, el proceso de integración de Europa.

Que es la supranacionalidad

        Algunos autores han llegado a considerar que, como es difícil determinar un real alcance jurídico de la expresión, se debería renunciar a dar una definición ju­rídica de la misma, sin embargo, sería posible distinguir dos formas en que se manifiesta el término que se intenta estudiar: 1 la supranacionalidad integral o plena y 2 la supranacionalidad limitada o restringida (Zelada, 1989: 29).

A.    La supranacionalidad plena o integral

Habitualmente, la idea de la supranacionalidad se identifica con la de los órganos supranacionales, en el convencimiento de que, para que exista supranacionali­dad, se requiere que organismos independientes y supe­riores a los Estados-naciones estén habilitados para dictar normas obligatorias para estos últimos, inclu­yendo por tanto el concepto, dos aspectos: un órgano comunitario y competencia para expedir decisiones, con aplica­bilidad inmediata, sin necesidad de actos de recepción por los Estados partes.

En cambio, los órganos de tipo intergubernamental son aquellos que solo pueden adoptar decisiones que cuenten con la voluntad de los Estados que conforman el tratado de integración como es el caso por ejemplo del NAFTA.

Un órgano, para ser considerado supranacio­nal, debería reunir al menos dos condiciones. La primera, estar integrado de manera que sus miembros no representen a ningún Estado, que se encuentren desvinculados de sus nacionalidades y que respondan nada más que a los in­tereses comunitarios, sin recibir instrucciones de ningún gobierno. La segunda, tener la potestad de dictar normas obligatorias para los Estados miembros, cuya aplicación sea inmediata y prevalente en los ordenamientos internos de cada uno de ellos.

Aplicación inmediata quiere decir que dicha norma adquiere plena vigencia en los Estados partes, sin nece­sidad de ningún trámite nacional para su "internación". Aplicación prevalente, implica que se debe aplicar con pre­eminencia a cualquier norma nacional que la contradiga, ya sea de fecha anterior o posterior.

        Otros autores consideran que un sis­tema integracionista es supranacional cuando algunas de las competencias de los Estados son transferidas a deter­minados organismos comunitarios, delegándose con ello, poderes de decisión de los Estados participantes, para lograr así el cumplimiento de los fines comunitarios junto a los demás Estados miembros.

Según lo indicado, para poder hablar de supranacionalidad, se requiere como elementos de un solo y mismo sistema: objetivos comunes, estructura institucional y competencia y poderes.

Se puede referir a órganos supranacionales, cuando los Estados miembros de una comunidad delegan en or­ganismos independientes de los gobiernos de dichos Es­tados, para que tengan competencia suficiente de normar, ejecutar y dirimir todo lo referente a los fines comunes que tuvieron en miras dichos Estados para integrarse en un espacio común.

Por lo tanto, para que exista supranacionalidad, ese poder comunitario debe ser autónomo, es decir, distinto e independiente de los poderes constituidos de los Estados partes y que las tomas de decisiones que genere se apliquen en forma directa e inmediata en el ámbito geográfico de los países miembros, sin ningún tipo de interferencias.

En síntesis, sobre la base de las apreciaciones acerca de supranacionalidad hasta aquí apuntadas, los elementos que caracterizarían a este tipo serían: la constitución de órganos conformado por miembros de variada nacionali­dad; que la designación de éstos fuera un acto del propio organismo, aunque los miembros pudieran ser propuestos por sus países de origen; que su funcionamiento sea in­dependiente y no respondan a instrucciones de los go­biernos partes, siendo esta última, la nota específica de la supranacionalidad, que la diferencia de la intergubernamentalidad y que las tomas de decisiones se incor­poren en los ordenamientos jurídicos de los Estados aso­ciados, en forma inmediata, directa y prevalente.

B.    La supranacionalidad limitada o restringida

Existen otras formas de supranaciona­lidad, que podrían agruparse, y que hacen más hincapié en la forma de creación e incorporación de las normas, que en la independencia formal de los órganos comuni­tarios. Para estas posiciones, también nos encontramos con notas, aspectos o situaciones de supranacionalidad.

Cuando un órgano intergubernamental tiene la capa­cidad de generar normas válidas, con el voto de la mayoría de los miembros, no siendo por tanto necesarios la una­nimidad ni el consenso, podemos hablar de una supranacionalidad "limitada" orgánica. Por otro lado, cuan­do las normas que emanan de un órgano interguberna­mental tienen la aptitud de penetrar inevitablemente en los ordenamientos jurídicos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, nos encontramos frente a una supranacionalidad "limitada" nor­mativa.

       Supranacionalidad “limitada” orgánica: se manifiesta cuando se dan las siguientes pautas: 1 un proyecto de unificación como objetivo, 2 la introducción de nuevos principios de represen­tatividad de los Estados, diferentes de la representación tradicional y que conducen a una estructuración insti­tucional distinta de las organizaciones internacionales, y 3 un reordenamiento de competencias y poderes a nivel de la soberanía de los Estados.

       Supranacionalidad “limitada” normativa: los órganos intergubernamentales que tienen la potestad de dictar preceptos obligatorios para los Estados partes, caracterizan lo que se denomina una “suprana­cionalidad atenuada”.

Otros autores con­cuerdan en que el sistema jurídico supranacional se ca­racteriza por tres elementos: la incorporación inmediata a los ordenamientos nacionales de las normas comuni­tarias, la primacía sobre los derechos nacionales y el efec­to directo sobre los particulares, de modo que la norma pueda ser invocada por ellos ante terceros y accionada ante la justicia.

 Cabe realizar ciertos reparos a los tipos de la supranacionalidad "limitada" aquí mencionados. Por un lado, si el órgano intergubernamental pudiera dictar normas por "mayoría", pero que carecieran de las características de efecto inmediato, directo y prevalente para su ingreso en cada Estado, el sistema no sería verdaderamente supranacional, ya que cada Estado mantendría independientemente la llave de la aplicabi­lidad en su orden interno. Por otro lado, si un tratado de integración autorizara que las normas comunitarias ingresaran a los sistemas jurídicos internos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, pero que para su adopción, se requiriera el acuerdo unánime de los socios o el consenso, tampoco habría realmente una situación de supranacionalidad, ya que para que se pu­dieran sancionar las normas, cada uno de los Estados comprometidos debería dar su visto bueno por medios de sus representantes ante el órgano comunitario intergubernamental, de manera tal, que solamente las normas que en conjunto aceptaran los Estados, podrían ser dictadas.

        En virtud de estas apreciaciones, sobre las especies de la supranacionalidad "limitada", se puede pensar que solo podría haber una forma de supranaciona­lidad "limitada", la que se daría fusionando en una fór­mula las dos vertientes relativas a este tipo (orgánica y normativa).

I.2 el FUNCIONALISMO

            Existen diversas perspectivas teóricas para abordar el estudio de las relaciones internacionales, las cuales han surgido principalmente durante el último siglo, producto casi siempre de la turbulenta experiencia del quehacer internacional. Esto ha determinado que con frecuencia dichas perspectivas se basen en la experiencia empírica, sin ayuda suficiente de aquellos principios filosóficos y epistemológicos que tan esenciales son a la teoría.

            En una primera aproximación, podemos mencionar la de teorías de alcance global y de teorías de alcance medio (Tomassini, 1989: 63).

            Las teorías de alcance global, son aquellas que han alimentado los principales debates teóricos del siglo XX como es el caso del Realismo y el Idealismo, por nombrar solo a las más importantes.

            Las teorías de alcance medio por su parte, son complementarias a la visión convencional de las relaciones internacionales que nos entregan aquellas teorías aquí denominadas como de alcance global. Dentro de las teorías de alcance medio encontramos básicamente tres grupos: 1 teorías de las decisiones, 2 teorías sobre el conflicto y 3 teorías de la integración. Finalmente dentro de esta última tipología, podemos ubicar a la teoría Funcionalista de las relaciones internacionales, la cual nos es de interés para el desarrollo del presente estudio.

            La reconstrucción de los antiguos y nuevos aliados destruidos por la Segunda Guerra Mundial era fundamentalmente un medio para lograr la contención del avance soviético. Veinte años más tarde, la morigeración de la Guerra Fría y el surgimiento de otros intereses en las relaciones entre los Estados, en un mundo política, social y tecnológicamente más complejo, condujeron a un mayor entrelazamiento entre las distintas sociedades nacionales y a una profunda transformación del sistema internacional, con sus naturales consecuencias sobre la teoría.

            Surge así, gradualmente, una nueva visión de las relaciones internacionales que privilegia la integración entre los distintos segmentos de las sociedades nacionales en función de múltiples intereses específicos, dentro de un mundo en que la interacción entre los Estados es cada vez mayor.

            La transformación de la realidad internacional contemporánea hace necesario ir más allá de las variables “Poder” y “Seguridad” como únicos o tal vez más importantes elementos de análisis en el estudio de las relaciones internacionales. A diferencia del pasado, actualmente las relaciones internacionales son protagonizadas por un creciente número de centros de poder cuya actuación externa no solo representa los intereses del Estado, sino también los de la sociedad civil organizada. Por otro lado, estos centros de poder se desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos jerarquizada a la cual se incorporan nuevos temas que son manejados por nuevos y múltiples agentes con frecuencia distintos del Estado, los cuales ponen en juego recursos de poder no tradicionales de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas que antes (Wilhelmy, 1988: 71).

            Los elementos mencionados, permiten reconstruir el surgimiento de un sistema internacional integrado por numerosos ámbitos que giran en torno a la agenda, los agentes, los recursos y las arenas antes señaladas y que vinculan de distintas maneras a las sociedades nacionales en función de intereses específicos, lo que permite postular el surgimiento de circuitos y procesos de integración en los campos energético, industrial, alimentario, financiero, estratégico, ideológico, cultural, etc.

            Esta visión de la realidad internacional, se presenta como una alternativa real a la visión anárquica de las relaciones internacionales propuesta por la corriente realista y a la relación de dependencia planteada por el estructuralismo.

            Para abordar el estudio de las fuerzas que contribuyen a la formación e integración de las diversas comunidades políticas, especialmente de aquellos procesos de integración entre los Estados, son de vital importancia los aportes hechos por la teoría funcionalista de las relaciones internacionales.

            El Funcionalismo surge en el periodo de entre guerras, a partir de los trabajos realizados por David Mitrany[8] quien sugería que ante la creciente complejidad de los sistemas gubernamentales, el Estado moderno se veía en una incapacidad de satisfacer las necesidades básicas –en seguridad y bienestar- de su población. Tales necesidades, no sólo creaban la demanda de especialistas altamente entrenados en el nivel nacional, sino que también contribuirían a la emergencia de problemas esencialmente técnicos en el nivel internacional. Para colmar esta carencia, proponía la creación paulatina de una red de organizaciones internacionales que irían asumiendo la gestión de sectores concretos –agricultura, energía, transporte, defensa, entre otros-. Se gestaría así un sistema aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer –con la colaboración de los gobiernos estatales y de las poblaciones de los distintos Estados- las necesidades básicas de los ciudadanos. Así poco a poco, surgiría entre los ciudadanos de los Estados participantes en el experimento la conciencia de estar vinculados a los demás por una red cada vez más densa de intereses comunes. De este modo, la percepción de que las organizaciones son útiles para satisfacer las necesidades cotidianas, llevaría a una transformación gradual de las actitudes de los individuos, en el que se produciría una paulatina transferencia de las lealtades –hasta entonces concentradas en los respectivos gobiernos- hacia las distintas organizaciones internacionales encargadas de la satisfacción de intereses. Mediante este método y a partir del desarrollo de la conciencia de las ventajas de la cooperación internacional, se eliminarían las actitudes ultra nacionalistas irracionales que, según el análisis funcionalista, son un factor fundamental en el estallido de los conflictos internacionales violentos.

            Aunque la propuesta funcionalista no plantea un final claro para el proceso integrador, Mitrany consideraba que a largo plazo, las organizaciones internacionales se irían coordinando entre sí. Posiblemente, de esta relación conjunta surgiría una organización mundial.

            Es importante señalar que el modelo funcionalista de Mitrany no preveía, al menos en el mediano plazo, la desaparición del actual sistema de Estados; éstos no debían desaparecer, sino que habían de participar activamente en la gestión de las organizaciones supranacionales (Salomón, 1999: 3).

            Los funcionalistas, en general, se preguntan por el papel que cumple cada uno de los actores de un siste­ma, lo cual no sólo implica describir la actividad que desempeña, sino también el propósito a que aspira y su aporte al funcionamiento del sistema (o el subsistema) en su conjunto, e incluye la suposición de que estos últimos, en lugar de estar aglomerados por la fuerza, son el resultado de la interacción entre sus diversas partes, cada una de las cuales desempeña un rol necesario para el todo, y de su capacidad para desarrollar pautas de cooperación y establecer una adecuada división del trabajo entre ellas. Pero el pensamiento funcionalista, no obstante constituir tal vez la principal fuente de inspiración de los estudios sobre los procesos de integración, trasciende con mucho este fenómeno y sirve de base a otras corrientes que representan una revisión más radical de la teoría convencional de las relaciones internacionales. Otros autores, entretanto, aunque inspirados en los funcionalistas, han partido de definiciones más precisas del concepto de integración, viendo a éste como un proceso me­diante el cual los actores políticos pertenecientes a distintos sistemas nacionales se persuaden de la conveniencia de trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas insti­tuciones pasan a poseer o reclamar jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes (Wilhelmy, 1988: 56).

      Es importante mencionar los aportes realizados por Karl Deutsch a la teoría funcionalista, quien apela tanto a la teoría de sistemas como a la de la comunicación. Deutsch basa la explicación de los procesos de integración en el fenómeno de las comunicaciones, utilizando a su vez, los análisis de Norbert Wiener sobre cibernética y la clásica contribución de Talcott Parsons sobre los distintos tipos de sistemas sociales. "La existencia de la ciencia social está basada en la capacidad de considerar a un grupo social como una organización y no como un conglomerado. Las comunicaciones consti­tuyen el cemento de las organizaciones. Sólo las comunicaciones capacitan a un grupo para pensar unido, para percibir unido y para actuar unido. La sociología necesita comprender el fenómeno de la comu­nicación"[9]. Deutsch analiza las relaciones entre la integración de las comunidades políticas y las comunicaciones. Para él los países son con­juntos poblacionales unidos por flujos de comunicación y de trans­portes y separados por territorios vacíos o poco poblados. En general, las fronteras corresponden a áreas donde las comunicaciones dismi­nuyen drásticamente; por eso la interacción al interior de los estados nacionales ha sido tradicionalmente mayor que entre los distintos esta­dos. La principal contribución de Deutsch a la teoría de la integración, radica en su trabajo sobre las condiciones en las cuales se formó una "comunidad de seguridad" en el área del Atlántico Norte. Buscando las similitudes entre la formación de una comunidad política (y también de seguridad) en los Estados Unidos, durante el siglo pasado, y la forma­ción de la OTAN y la Comunidad Europea a partir de los acuerdos fran­co-germanos sobre el desarrollo conjunto de su industria del hierro y el acero, después de la Segunda Guerra Mundial, Deutsch analiza cuantitativa y detalladamente todos los flujos de comunicación generados en esos distintos ámbitos en sus respectivas épocas. Deutsch comprueba que entre los resultados del incremento de las comunicaciones entre las distintas unidades involucradas en dichas experiencias, se cuenta una creciente proporción de valores compartidos, el desarrollo de un estilo de vida distintivo, la percepción de la posibilidad de compartir los premios y castigos atribuidos por el resto de la comunidad internacional en fun­ción de la conducta de los distintos miembros de estos nuevos conglo­merados, una aceleración del desarrollo económico de la comunidad en su conjunto, y un fortalecimiento de la capacidad política y admi­nistrativa de las distintas unidades nacionales como consecuencia de su mayor cohesión y de una creciente coordinación de sus políticas. Según Deutsch, estos logros se basan en el incremento de las comu­nicaciones y las transacciones entre los nacionales de los distintos esta­dos o partes integrantes de una comunidad en formación más amplia, en la mayor movilidad de las personas, en los crecientes intercambios culturales y en la integración de las élites de cada una de las corres­pondientes unidades (Tomassini, 1989: 85).

El concepto de “derrame” en la teoría funcionalista

             El concepto de “derrame”, “spillover” o “doctrina de la ramificación”, se refiere a que todo proceso concreto de integración posee una lógica expansiva que contribuye a extrapolar esas experiencias, sus beneficios y sus métodos, hacia otros sectores. Un ejemplo es la transformación del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en una Unión Europea mucho más amplia. Dentro de esta visión las decisiones encaminadas a crear ámbitos de acción colectiva nunca son aisladas, sino incrementalistas, ejerciendo un efecto de demostración que estimula a ensayar fórmulas similares en otros sectores.

             El concepto de “derrame” se utiliza entonces, para intentar explicar la expansión horizontal –intersectorial- del proceso de integración. En un primer momento, el derrame tendría lugar entre sectores técnico-económicos afines; la integración en un sector determinado necesitaría, para convertirse en óptima, la integración de sectores adyacentes. Es esta pues, una dinámica concebida como la consecuencia del alto nivel de interdependencia entre los diferentes sectores de las economías industrializadas modernas. Pero la integración de los sectores técnico-económico acabaría derramándose al terreno de lo socio-cultural y de lo político, alcanzando incluso las delicadas áreas de la seguridad y la defensa (Salomón, 1999: 5).

     En el estudio realizado por Haas[10] acerca de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero –CECA-, éste descubrió que entre las élites Europeas directamente preocupadas por el carbón y el acero, relativamente pocas personas eran inicialmente fuertes defensores de la CECA. Sólo después de que el tratado había estado en funcionamiento durante varios años, el grueso de los líderes de sindicatos y partidos políticos se volvieron defensores de la comunidad. Mas aún, tales grupos, como consecuencia de las ganancias que habían experimentado de la CECA, se pusieron a la vanguardia de otros esfuerzos tendientes a la integración Europea. Así se observó una marcada tendencia en las personas que habían experimentado ganancias de las instituciones supranacionales en un sector, a favor de la integración en otros sectores (Dougherty, 1993: 451)

             A modo de síntesis, como teoría de la integración internacional, el Funcionalismo ayuda a explicar la evolución de un consenso entre naciones, que les permite llegar a niveles de cooperación mas elevados. Los funcionalistas afirman que la consecuencia final del proceso podría ser un gobierno mundial basado en unidades funcionales entrelazadas. Además, a medida que se ensancha la base de cooperación económica y social, puede ocurrir un efecto de giro que podría fomentar la creación de una comunidad política de por si. Los estudiosos que tratan de desarrollar una explicación completa del fenómeno de integración económica y social del siglo XX, deben necesariamente recurrir a la teoría funcionalista (Plano, 1971: 404), la cual utilizaremos en el presente estudio, para analizar la evolución del proceso de integración que se ha llevado a cabo en Europa occidental a partir de la firma del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, actualmente Unión Europea.

             Finalmente, para efectos del presente trabajo, entenderemos por teoría funcionalista de las relaciones internacionales aquella que “propone la creación lenta y acumulativa de una comunidad mundial, mediante programas de cooperación económica y social –no necesariamente política- progresivamente más amplios entre los distintos Estados partes del proceso. Los hábitos de cooperación que resultan del éxito del progreso hacia los objetivos de un campo, pueden transferirse a otras zonas que requieran actividad”.

Capitulo II: FUNCIONALISMO E INTEGRACIÓN: DILEMAS ACTUALES

             Consideramos como dilemas actuales del funcionalismo y del proceso de integración que aquél involucra, todas aquellas variables que de una u otra manera pueden influir en el éxito o fracaso de la evolución del proceso funcionalista de integración entre Estados. Para lo anterior, expondremos los planteamientos de diversos autores, los cuales analizan ciertas variables consideradas como claves del proceso integrativo.

             Creemos importante mencionar estos dilemas, por considerarlos como factores que no contempla de forma explícita la teoría funcionalista, y que condicionan la aplicación general de esta última a todo proceso integrativo, principalmente los del tercer mundo[11].

Condiciones claves del proceso integrativo

            Joseph Nye[12], plantea cuatro condiciones que él estima como claves a todo proceso de integración, las cuales influyen en la naturaleza del compromiso original y la subsiguiente evolución del proceso integrativo. Estas condiciones son las siguientes:

A.    Simetría o igualdad económica de unidades

        Las diferencias o similitudes de algunos indicadores como el ingreso per capita y el tamaño de los potenciales participantes en el proceso integrativo medido por el PNB total, parece ser de importancia relativa mayor en los procesos de integración entre Estados menos desarrollados, que en el caso de Estados altamente desarrollados.

        Desde esta perspectiva, MERCOSUR es bastante distinto en sus unidades lo que en sí mismo, se constituye como una traba real en el proceso de integración pues Uruguay y Paraguay no han de conservar esta simetría con Argentina y Brasil.

B.    Valor de la complementariedad de la élite

        El nivel en que los grupos de élites dentro de las entidades que se integran piensan igual, es de considerable importancia, por tanto dependerá mucho de las élites el grado de integración al que se quiera llegar. Sin embargo se sostiene también que las élites que han trabajado juntas eficazmente en una situación transnacional, a continuación pueden abrazar políticas divergentes que no conducen a la integración.

        El nivel hasta el cual los burócratas nacionales se vuelven participantes en la integración regional determinará el nivel de su socialización, considerada importante porque se dice que los burócratas nacionales son cautos ante la integración por la posible pérdida de control nacional.

C.    Existencia de pluralismo

        Mientras mayor es el pluralismo en todos los Estados miembros, mejores son las condiciones para una respuesta integrativa a la retroalimentación desde los mecanismos del proceso. Esta es una falencia que se ha dado principalmente en los procesos de integración del tercer mundo, al contrario de lo que sucede en Europa.

D.    Capacidad de los Estados miembros de adaptarse y responder

            Cuanto más alto es el nivel de estabilidad interna de las unidades y mayor la capacidad de los encargados de tomar decisiones claves, más probable es que puedan participar eficazmente en una unidad integrativa mayor.

             Los países latinoamericanos –principalmente- se han considerado históricamente como víctimas de constantes cambios políticos y económicos y hoy en día, más que en el pasado, no estamos en condiciones de decir que los países de América Latina gozan de estabilidad, pues no es así, ya que la misma es altamente vulnerable y dependiente de factores externos tanto política como económicamente,  y continuamente cada unidad sufre cambios internos en sus políticas y estructuras.

Estabilidad, Gobernabilidad e Integración

             La actual tendencia a establecer lazos de integración entre los Estados, principalmente por medio de tratados de libre comercio –como instancia mínima de integración-, plantea desafíos que conllevan la necesidad de cuestionarse acerca de la acción que debe orientar las decisiones de la sociedad en los distintos Estados –en esta parte del trabajo nos referiremos principalmente a la situación de los países de América Latina-.

             Este planteamiento es significativo si revisamos las variables presentes en los actuales gobiernos, entre las que podemos mencionar la gobernabilidad, el rol de los partidos políticos, la inestabilidad como producto de la violencia y el caos económico, lo que nos lleva a señalar que aún con instrumentos jurídicos adecuados, existe un desfase permanente entre los objetivos de integración y su concreción (Holzmann, 1995: 17).

             Para analizar esta situación, de aquí en adelante, nos apoyaremos en la tesis que plantea Guillermo Holzmann (1995: 18-21) quien postula la existencia de tres tiempos distintos, cada uno con diferentes grados de avance:

A.    Tiempo económico: definido por la velocidad del intercambio.

B.    Tiempo político: definido a partir de la conformación de una voluntad política manifiesta de los Estados con capacidad de concretar efectivamente una integración con objetivos comunes.

C.    Tiempo jurídico-institucional: definido a partir de la estructuración formal de esquemas de integración que dan la necesaria institucionalización jurídica al intercambio comercial.

             Primero, es interesante señalar que el proceso de integración se encuentra más avanzado en los aspectos económicos antes que en los políticos, sin embargo estos últimos son fundamentales en el fortalecimiento del proceso, incluso podemos sostener que una integración real necesita de un proyecto político capaz de sostenerla. Así, factores como la consolidación democrática, pasan a ser una condición necesaria pero no suficiente para avanzar en la integración.

             Es indiscutible que la integración económica y social afecta necesariamente a entidades políticas soberanas, por lo que algunos autores plantean que la integración es un fenómeno esencialmente político cuya consecuencia es económica y social.

             Hasta ahora la integración ha evolucionado preferentemente en el aspecto económico, sin embargo, debemos reconocer que su desarrollo no es posible sin la voluntad política capaz de dar dinamismo a los instrumentos de negociación e integración.

             Por otra parte el Estado como actor principal de la integración depende de la voluntad del gobierno, por tanto, la definición por parte de cada gobierno de objetivos estratégicos claros, es condición necesaria para mantener y concretar la voluntad política. Según lo anterior podemos afirmar que la integración se constituye en un medio para alcanzar los objetivos del Estado. En este contexto, al observar el proceso de integración desde lo nacional hacia lo internacional, el éxito o fracaso de la integración pasa por condiciones de estabilidad y gobernabilidad de cada país, como exigencia mínima capaz de soportar en forma adecuada el desarrollo del proceso.

             En el desarrollo del análisis que hace Holzmann, la gobernabilidad democrática aparece como respuesta a la necesidad de comprender el desarrollo de los procesos políticos de los países, especialmente los de América Latina.

             Desde el punto de vista del autor en que nos estamos apoyando, ya no es posible hablar de países más o menos estables o inestables –debido principalmente a la amplitud de estos conceptos-, más bien corresponde identificar los elementos que dan forma al concepto de gobernabilidad, entendida esta última como la capacidad de regulación y manejo que se tiene de las instancias de gobierno, de las demandas sociales, de los mecanismos de legitimación política; y en general de aquellos aspectos no estructurales que dan continuidad al sistema.

                   La gobernabilidad así conce­bida es la consecuencia de los desafíos de la presente década, y se relaciona con la necesidad de dotar a la demo­cracia de una adecuada viabilidad estratégica, de un adecuado procesa­miento de los conflictos sociales, y de la necesidad de superar la dicotomía existente entre lo social y lo político.

                   Por otro lado, la existen­cia de una cierta relación entre esta­bilidad democrática e institucio­nalidad como producto de la expe­riencia reciente de Sudamérica hace poner la atención en la naturaleza del régimen político, su sistema electo­ral la estructuración del sistema de partidos etc. Resulta que si se esta­blece la existencia de conflictos institucionales, éstos sólo se pueden resolver al estar definidos los objeti­vos estratégicos de cada Estado. No obstante, parece evidente la existen­cia de una relación entre el quiebre del sistema democrático y el conflic­to institucional.

                   Lo anterior nos lleva a la ne­cesidad de buscar aproximaciones adecuadas al momento previo de de­clarar la existencia de conflictos institucionales, y ello es lo que en términos prácticos se busca estable­cer a través del concepto de goberna­bilidad. Así, los elementos que en una primera aproximación metodológica permiten la definición de los niveles de gobernabilidad, serían:

a) Relación Presidente-Parlamento: corresponde a la interacción de dos actores con intereses diferen­tes la mayoría de las veces. El princi­pal problema radica en que el Presidente no puede actuar eficientemente sin contar con una mayoría parla­mentaria. O bien, la coalición de go­bierno sufre un quiebre y ello, por razones obvias, debilita la capacidad de gestión del Presidente.

b) Personalización de la po­lítica: frente a la carencia de definicio­nes claras en torno a los objetivos del Estado, se tiende a preferir el levan­tamiento de líderes únicos, que al no dar resultados son cambiados por otros en las próximas elecciones, produ­ciendo con ello una creciente perso­nalización de la gestión gubernamen­tal, lo cual disminuye y debilita la participación ciudadana y la demo­cracia.

c)  Eficiencia del Estado: la administración estatal en América Latina es, en general, ineficiente, tan­to en términos económicos como políticos, como una derivación de privilegiar el control por sobre la regulación que importa una alta incomunicación con los actores que participan en el proceso. Otro aspec­to de ineficiencia lo constituye la capa­cidad del gobierno para hacer frente a problemas centrales de la sociedad, como son la delincuencia, la corrup­ción y el narcotráfico.

d) Relación civil-militar: sin duda es un problema central. Los países de América Latina han insisti­do en un control civil de las fuerzas armadas, en lugar de una regulación civil. Si bien éste es un elemento para establecer la gobernabilidad, debe tenerse presente que a su vez es la solución de fuerza a una crisis de gobernabilidad. Adicionalmente, de­bemos señalar que las fuerzas armadas no han tenido, en general, vías de participación en los procesos de inte­gración, excepción hecha por el MER­COSUR, que los ha integrado en el proceso, constituyéndose en uno de los pocos campos en que se ha tenido éxito.

En el caso de la Unión Europea –objeto de estudio del tercer capítulo- la inclusión de temas militares y de defensa en el proceso de integración de la región, se ha constituido siempre en un factor de controversias, teniendo en cuenta siempre, que la realidad de Europa occidental es muy distinta a la América Latina. 

e)  Regulación institucional: corresponde a la necesidad de adecuar el aparato jurídico institucional en términos de eficiencia acorde a la realidad de los nuevos tiempos, que hagan posible una dinámica interna y permitan una complementación con otras legislaciones. Es la expresión de cambiar el control estatal por la regulación estatal. Aspecto central de esta cuestión, se refiere a la rela­ción entre empresarios y gobierno, donde existe una carencia de coordi­nación en torno a los objetivos econó­micos y políticos de estos actores.

La experiencia histórica de­muestra que es necesario preocupar­se del problema de la gobernabilidad de las democracias. Uno de los pro­blemas que más afecta la estabilidad de los regímenes democráticos son los conflictos Presidente-Parlamen­to, la imposibilidad de construir ma­yorías estables, la incapacidad de orientar positivamen­te la relación civil-militar, todos los cuales pueden enfrentarse a través de la corrección de mecanismos insti­tucionales, una vez definidos los ob­jetivos estratégicos de cada Estado. Recordemos que son justamente pro­blemas institucionales los que más han influido en la inestabilidad polí­tica de la región. Al respecto cabe tener presente que la percepción de amenazas por parte de grupos estraté­gicos, como Fuerzas Armadas y em­presarios, introducen un problema grave en el funcionamiento del siste­ma democrático.

                   Lo señalado precedentemente afecta a los actores de la integración, tales como los propios gobiernos, los empresarios, los inversores, los parti­dos políticos, los organismos interna­cionales y a los especialistas. Cabe señalar que son pocos los actores que poseen personal especializado o preo­cupación por prepararlos, lo que sig­nifica una disfunción creciente con las tendencias actuales y con la com­plejidad del proceso, que a estas altu­ras abarca problemas y aspectos de la más diversa índole, y cuya carencia tiene un fuerte impacto en la comuni­cación y coordinación entre estos ac­tores. Dicho de otra manera, significa una disociación evidente entre el sec­tor público y privado de cada país.

              La integración desde esta pers­pectiva se nutre del aporte interdis­ciplinario, que considera entre ellos la más amplia gama de ciencias y especialidades. La aproximación po­lítica considera que los problemas políticos y socioculturales distan mucho de estar resueltos, tanto por la carencia de voluntad política como por la diversidad de intereses existen­tes entre los países de la región. En este sentido, la integración se coloca en forma de pirámide invertida, don­de la base más ancha corresponde a sus intentos, y el vértice a sus resulta­dos concretos.

              En ello influye significa­tivamente el aspecto político, enten­dido como la persistencia de conflic­tos profundos al interior de cada so­ciedad que irremediablemente socavan la racionalidad consustancial al proceso de integración.

              De una u otra forma, el Estado liberal que prima en casi todo el mundo, en América Latina no posee un grado adecuado de racionalidad, quedando entregado a las presiones e influencias yuxtapues­tas de tipo social y político. Si bien es cierto que América Latina ha reiniciado su vida democrática hace ya algo mas de una década, no es menor que ello constituye un pe­ríodo de transición –dependiendo de los elementos de análisis que utilicemos- tendiente a la consolidación del Estado democráti­co, pero que no es suficiente para sostener un proceso que importa y exige la existencia de proyectos polí­ticos basados en principios comple­mentarios o similares en cada país.

              Para muchos, este proceso es un imperativo histórico. Pero, ¿sobre qué proyecto político? ¿El chileno, el brasileño, el boliviano, el mexicano o, tal vez, el estadounidense? En América Latina se mira con envidia el proceso que vive la Unión Europea, y nos damos cuenta de que no posee­mos una "identidad regional"; no poseemos un proyecto político co­mún, y lo que es más grave, no tene­mos intereses manifiestamente simi­lares ni complementarios.

              Los conflictos de intereses por otra parte, constituyen un aspecto central en el desarrollo de esta capa­cidad. En efecto, el conflicto entre el interés nacional, representado por grupos de empresarios y trabajado­res, sumado a la opinión distinta de los diferentes partidos políticos, sitúa el problema en un nivel nacional que pocos países han logrado superar. Es decir, aún no "se ha podido pasar el filtro de los intereses particulares dominantes, organizados como gru­pos corporativos". Así, los diversos factores de poder y de presión en cada país, encuentran más funcional de­fender el status quo, beneficioso para ellos, antes que cooperar en un proce­so de sustitución de importaciones o de libre comercio.

      En consecuencia, la defini­ción de los objetivos del Estado resul­ta ser un elemento primordial en este asunto. Si un país no tiene objetivos definidos que velen por su real interés nacional en el mediano y largo plazo, y además carece de una adecuada conducción político-estratégica, podemos señalar que la integración es prácticamente imposible.

      En tal escenario, no existe re­gulación de conflictos: se acentúan los existentes, el interés nacional es evaluado en términos reduccionistas, el Estado es un instrumento de los grupos de presión con mayor influen­cia, y la inestabilidad pasa a ser un factor consustancial al desarrollo de­pendiente de estos países.

      Por otra parte, debemos reco­nocer que los distintos esquemas de integración han atravesado por eta­pas similares en su evolución. Así, se tiene el surgimiento expectante y promisorio de programas de integra­ción bi o multilaterales, con claras muestras de éxito en los primeros tiempos; luego le sigue un período caracterizado por una evidente desaceleración del ritmo de aplica­ción de los instrumentos integradores, y la escasa posibilidad de verificar­los; ello conlleva la necesidad de revisar dichos instrumentos y a su reformulación para revitalizar todo el proceso: luego es posible identifi­car un quiebre importante en las ini­ciativas, para posteriormente encon­trarnos en la búsqueda de nuevas fórmulas de integración. Esta situación se ha transformado casi en un círculo vicioso que en la actualidad, más que nunca, se encuentra estancado debido a los difíciles problemas económicos y por tanto de inestabilidad por los que atraviesa la región.

                   Sin duda, la componente polí­tica ha estado presente en forma per­manente, durante los últimos 25 años, en los intentos por orientar por los caminos del éxito este proceso. ¿Bas­ta, en consecuencia, con tener capa­cidad imaginativa, o capacidad de establecer vínculos jurídicos-ins­titucionales o económicos para la in­tegración'? La respuesta, a todas lu­ces, es negativa. Negativa por la ex­periencia acumulada, y negativa por la dinámica del mundo actual, que ya se encuentra inserto en un "nuevo orden mundial".

                   ¿Cómo se puede impulsar un proceso que, a su vez, permita la liberalización de los mercados regio­nales, la competencia con los merca­dos mundiales, la inserción política de América Latina en el "nuevo or­den mundial", y además asegure la estabilidad de los países en torno a un alto grado de gobernabilidad'? El pro­blema es complejo.

                   No podemos des­conocer que los problemas de fondo referidos tienen dimensiones socioculturales y, por supuesto, políti­cas, que se entrelazan con lo econó­mico, en una relación circular: los intereses económicos también deter­minan lo sociocultural y lo político, y éstos son elementos profundamente enraizados en la estructura de los países latinoamericanos.

                   La moda actual es la sus­cripción de Tratados de Libre Co­mercio a nivel bilateral. Esta moda, impuesta por Estados Unidos, ha ca­recido de una contrapropuesta por parte de América Latina y sus países. En este momento, Estados Unidos elige al país con el cual desea nego­ciar –casos de Chile y México-, mientras los demás deben esperar su turno. Además. y como si fuera poco, determina la forma, velocidad y pro­fundidad de toda esa negociación. No interesa el tipo de régimen político existente, sino exclusivamente su manejo macroeconómico respecto a la deuda y sus variables financieras, es decir, cada país debe encontrar las herramientas que le permitan sentarse a una mesa no solamente a conver­sar, sino a manejar en su haber las ventajas comparativas que podría negociar. Y para ello, los esquemas integracionistas hasta ahora existentes, constituyen más bien una traba antes que un apoyo.

              Los equilibrios macroeco­nómicos de los países del área resul­tan por tanto fundamentales para lo­grar la mencionada capacidad. Junto con ello el establecimiento de zonas o espacios de integración que no vul­neren la soberanía de cada Estado parece ser indispensable para obtener los consensos necesarios respecto a proyectos políticos de mediano y lar­go plazo.

            La tendencia a establecer lazos de integración entre los Estados, visto como una respuesta al creciente proceso de globalización, requiere una estabili­dad económica que equilibre las fluc­tuaciones en precios y costos, para permitir un efectivo intercambio de bienes.

                   Las nuevas tendencias en el comercio internacional, altamente eficiente y competitivo y ca­racterizado por un alto nivel tecnoló­gico y de información, poseen un impacto evidente en América Latina en el sentido que deben definirse las cuestiones sobre lo público y lo pri­vado, el rol del Estado, el aporte del sector privado a la generación de una concertación social, política, militar y económica, las estrategias de nivel interno y externo. etc. Lo que sumado al aumento de los instrumentos pro­teccionistas de los grandes bloques, deja a América Latina enfrentada a responder un desafío que en la actua­lidad sólo puede ser asumido por países individuales, y donde los me­canismos de integración pueden ser en alguna medida eficientes medios para los equilibrios internos y exter­nos de la región, con la finalidad de construir argumentos sólidos y reales en los procesos de negociación que se avecinan.

             Más allá de los elementos y aspectos señalados. se requiere tener presente que las variables políticas inciden directamente en la formación de una real voluntad política para insertarse en el nuevo orden mun­dial, y poder hacer frente al impacto que tiene y tendrá en nuestro conti­nente dicho orden. Tanto la integra­ción latinoamericana, a nivel de medio, como la inserción en los merca­dos globales, se definen por conside­raciones políticas que atañen la definición de relaciones de poder y espacios de interacción, a los cuales América Latina debe concurrir con iniciativas y estrategias claras para su creación.

            

Globalización e integración

            Mirando hacia atrás en las postrimerías de este siglo, caracterizado como tumultuoso, incierto y de extremos, se pueden observar algunas mega tendencias. Una es el carácter invasor de la tecnología. Otra es la presen­cia del valor cultural de una pretendida mo­dernidad. Una tercera tendencia es un cam­bio sustancial del sistema de relaciones en­tre Estados y sociedades, desde una confi­guración internacional a una configuración global. En este sentido, el análisis de dos conceptos relacionados con este cambio -la integración y la globalización- adquie­re particular importancia (Nef, 2000: 11).

            Aunque sabemos que los términos integración y globalización son distintos, en el discurso contemporáneo, ambos se usan, ya sea indistintamente, o en forma muy próxima, implicando que el proceso de integración conduciría a la globalidad, a partir de la lógica seguida por la teoría funcionalista.

            Frente a la dificultad de establecer un concepto más o menos preciso de la globalización, optaremos por  describir brevemente lo que éste fenómeno implica. Según las palabras utilizadas por Ghymers[13], “globalización designa un proceso amplio y acumulativo de aumento de las interdependencias entre las economías nacionales y de reducción de las barreras y distancias entre mercados nacionales, a raíz del crecimiento rápido de las transacciones internacionales, tanto para los bienes y servicios como para factores de producción. Este proceso apareció en el campo financiero con la liberalización financiera y la emergencia de un mercado de capitales a nivel mundial, pero el mismo fenómeno mas progresivo se desarrolló, también, en el resto de la economía con la apertura comercial, el fracaso de los esquemas proteccionistas y la evolución tecnológica. Estos desarrollos permiten hablar ya de la emergencia de un mercado único mundial, no solamente financiero y de materias primas sino que, también, industrial e incluso gran parte de los servicios”.

            Una vez establecido a grandes rasgos lo que implica la globalización y profundizado el estudio de lo que implica la integración -en el capitulo I-, ahora, pasaremos a establecer una diferenciación entre estos dos conceptos:

·      “La diferencia sustantiva entre la integra­ción y la globalización está dada por cua­tro factores: La globalización es más amplia y general y contiene en menor grado el elemento explícito o volun­tarista de política que existe en la inte­gración. En otras palabras, la integración presupone un grado de negociación y, por mínima que sea, de igualdad entre las partes. La globalización, en cambio, es un proceso impuesto por un contexto externo y en el que los términos de la accesión están, por lo general prescritos a priori.

·      “A pesar de su orientación economicista, la integración se plantea por lo común como un proceso de transfronterización de países, y no sólo de empresas y eco­nomías. En este sentido, y a pesar de su base tecnocrática, la integración involucra a múltiples actores sociales y a factores de producción más allá del ca­pital.

·      “La integración es un concepto eminen­temente regional, o constitutivo de blo­ques, antes que un proceso de trila­teralización a escala planetaria de esos mismos bloques.

·      “Finalmente, la integración carece de la orientación determinista de la globa­lización” (Nef, 1994: 12).

            Es innegable, no obstante, que los proce­sos de integración real han facilitado el posterior proceso de globalización y que ambos han sido siempre liderados por los sectores de punta en la economía. Este fue el caso de las grandes empresas industria­les y extractivas en los años 60 y del capital financiero y las comunicaciones en los años 90.

    

Capitulo III: LA UNION EUROPEA DESDE UNA VISION FUNCIONALISTA

     El desarrollo del presente capítulo, está basado principalmente en el trabajo realizado por Rogelio Pérez-Bustamante (1997), complementado por los documentos publicados por la Comisión Europea –Tratados CECA, CEE, CEEA, UE, Ámsterdam y Niza-.

I.1 ANTECEDENTES HISTORICOS Y EVOLUCION DE LA ACTUAL UNION EUROPEA

Tras el término de la Segunda Guerra Mundial surgen, principalmente en Europa, movimientos que postulan la idea de levantar una organización europea. Winston Churchill se convertirá en el principal abanderado de esta idea, luego del triunfo laborista en las elecciones británicas de 1945.

             La gran intervención de Churchill en defensa de la construcción europea fue en el famoso “discurso de Zurich” el 19 de Septiembre de 1946, en el cual apeló a favor de la construcción europea y la reconciliación franco-alemana. El discurso de Churchill estimuló a los diversos movimientos europeos que tras la guerra se habían fortalecido. Movimientos en pro de la construcción de una Europa unida que desde un principio partían de dos filosofías diferentes: federalistas o unionistas.

Mientras la Guerra Fría dominaba el espacio planetario, Europa padecía las consecuencias de una desoladora guerra que había destrozado infinito número de hogares y que había dañado el sistema productivo, poniendo en peligro de paralización las endeudadas economías de los países occidentales.

            Una concepción realista de la defensa de los propios intereses de los Estados Unidos tomó forma generosa y humanitaria, y como consecuencia de la cooperación económica se desarrollaron las primeras instituciones europeas, que trataban de articular un espacio económico y militar.

            Desde principios de 1947, el presidente de los Estados unidos Harry Truman y sus principales colaboradores estaban decididos a realizar una intervención económica a favor de los países europeos azotados por las trágicas consecuencias de la Segunda Guerra Mundial, con la finalidad de preservar sus sistemas democráticos frente al expansionismo comunista y de favorecer sus transformaciones materiales, como espíritu de la doctrina de contención llamada “Doctrina Truman”.

            La intervención económica de Estados Unidos comenzaba el 12 de Marzo de 1947, a través de la solicitud de 250 millones de dólares que el Presidente Truman presentó al Congreso, a favor de Grecia y Turquía.

            Pieza esencial y anuncio de aquel proceso de colaboración a favor de Europa, fue el discurso pronunciado por el General Marshall en Harvard el 5 de Junio de 1947. George Marshall se había convertido en un héroe de la Primera Guerra Mundial y posteriormente tras el comienzo de la Segunda Guerra, se convierte en el principal asesor del Presidente Roosevelt. El 21 de enero de 1947 era nombrado Secretario de Estado y junto a su equipo de colaboradores elaboró el plan de ayuda a Europa conocido como “Plan Marshall”, que le valdría la obtención del Premio Nóbel de la Paz de 1953.

Plan Marshall en millones de dólares (1948-1952)

Gran Bretaña                3189,9                          Turquía             255,1

Francia             2713,8                          Irlanda                          147,4

Italia                             1508,6                          Suecia                         107,2

Alemania                      1309,9                          Portugal                       51,3

Holanda                       982,1                           Islandia            29,3

Grecia                          708,7

Bélgica-Luxemburgo     559,2

Austria                         877,7

Dinamarca                    273,1

Noruega                       255,2

Fuente: Historia política de la Unión Europea1940-1995

Podemos afirmar que el Plan Marshall fue el primer paso en el proceso de construcción europea, a partir del cual se comenzó a crear una diversidad de instituciones o instancias de cooperación europeas, lo que ya en el año 1950 toma una forma mucho más concreta mediante la firma del tratado que crea la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) como primer pilar fundamental de lo que hoy conocemos como Unión Europea.

Francia por su parte puso en práctica el “Plan Monnet”, articulado por Jean Monnet en su calidad de comisario general del plan de modernización y equipamiento de Francia. Este plan estaba orientado a afrontar la modernización y la reconstrucción francesa, y estaba fuertemente influenciado por el Plan Marshall. Por su parte, los movimientos y organismos europeos recién creados, tomaron una posición determinante  a favor de un plan de coordinación de las industrias de base europeas: carbón, acero, electricidad y transporte. Surgió así, una propuesta bastante revolucionaria preconizando la creación de una autoridad pública del acero compuesta por delegados de los gobiernos para que definieran la política general de la industria siderúrgica de Europa.

             Se extendió la idea de reagrupar las industrias pesadas de la región de Renania y de la región del Este y Norte de Francia y del BENELUX[14]. Este proyecto fue definido con entusiasmo por Andre Philip, socialista francés, diputado de la asamblea consultiva del consejo de Europa, quien evocó la posibilidad de crear un ente combinado franco-alemán.

            Por su parte el protagonista del plan de reconstrucción francés, Jean Monnet, tras el fracaso de sus negociaciones con el Reino Unido para llevar a cabo un esfuerzo común de recuperación económica, diseña una Europa de base franco-alemana, fijando su atención tan solo en dos grandes productos: el carbón y el acero, materiales esenciales para el armamento y la industria. La internacionalización de estos dos productos impediría –según las ideas de Monnet- entre otras cosas una nueva guerra.

            Obviamente, no podía por entonces plantearse una unión económica total debido a la disparidad de precios, de salarios y de sistemas fiscales, y a las propias dificultades materiales y Psicológicas de la postguerra.

            Depositario de la confianza del Secretario de Estado de los Estados Unidos para buscar una solución definitiva a la integración de Alemania Federal en la Europa occidental –para evitar su satelización por parte de la U.R.S.S. en pleno período de Guerra Fría-, Robert Shuman –Ministro de Asuntos Exteriores de Francia- decidió contar con la colaboración de Monnet para elaborar una propuesta.

            Fue el 9 de Mayo de 1950 cuando Shuman anunció a la opinión pública internacional la oferta francesa formulada a Alemania y a los restantes países democráticos europeos, de poner en común la producción del carbón y del acero bajo el mandato de una alta autoridad de carácter supranacional.

            A mediados de Abril de 1950 Monnet recibe en su casa a Paul Reuter, profesor de derecho de la facultad Aix y consultor del ministerio francés de asuntos exteriores. Ambos tratan de determinar un sistema que permita institucionalizar la delegación de poderes nacionales, base imprescindible en los proyectos de Monnet, quien quería crear un órgano independiente de los Estados.

            El proyecto es presentado a Shuman quien transmitió su conformidad a su secretario: “je suis d`accord. Je marche” y presenta la idea ante representantes de los gobiernos de estados Unidos y Alemania. Finalmente, mediante conferencia de prensa, Shuman, da a conocer el proyecto ante la opinión pública en declaración de 9 de Mayo de 1950.

            La gran innovación del Plan Shuman fue la creación de una alta autoridad, independiente de los gobiernos. No era por tanto un órgano de cooperación intergubernamental, sino una autoridad supranacional constituida como primera etapa de un proceso que concluiría con la unificación económica y política de Europa.

            La constitución de un mercado común sobre el carbón y el acero, posteriormente podría unirse a otras actividades industriales, comerciales y agrícolas, entre otras.

            A estas alturas, la oposición por parte del Reino Unido a subordinarse a una autoridad supranacional, era por todos conocida.

La Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA)

            La reacción ante la declaración francesa del 9 de Mayo de 1950 fue tremendamente positiva. El presidente de los Estados Unidos Harry Truman declaró que esta iniciativa era un acto de gobierno constructivo y que abría nuevas perspectivas para Europa.

            Europa occidental comprendió que la declaración Shuman contenía por vez primera, la articulación de un poder supranacional, y que por ello se presentaba como una primera realización para la construcción de una Unión Europea, económica primero, y después política y militar. Es en este último aspecto donde hasta la actualidad no se ha llegado a grandes acuerdos.

            El 3 de Junio se publicaba simultáneamente en París, Roma, Bruselas, La Haya y Luxemburgo el siguiente comunicado: “los pueblos francés, alemán, italiano, belga, holandés y luxemburgués, decididos a emprender una acción común de paz, de solidaridad europea y de proyecto económico y social, toman como objetivo inmediato la puesta en común de las producciones del carbón y del acero y la institución de una alta autoridad nueva cuyas decisiones vincularan a Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo y los países que se adhieran”[15].

            Las negociaciones se realizaron en París, y el 20 de Junio de 1950 se dio comienzo a una conferencia internacional en la capital francesa para poner las bases de lo que sería un posterior tratado. Durante 10 meses los expertos realizaron un proyecto que el 19 de Abril de 1951 estaba a disposición de los ministros de asuntos exteriores de los seis países para realizar un último examen. Finalmente el 18 de Mayo de 1951 se firmó en París el tratado de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero. La entrada en vigor del tratado se produjo el 25 de Julio de 1952. Este mismo día Gran Bretaña nombraba un embajador permanente ante la CECA.

            Durante un período preparatorio se pusieron en marcha las instituciones y el 1 de Febrero de 1953 el mercado común fue abierto para el carbón y el hierro, y el 1 de Mayo de 1953 para el acero.

            La comunidad fijó el aprovisionamiento regular y los precios; se previó que la realización del mercado común fuera progresiva para permitir la adaptación de las industrias.

            La CECA comportaba cuatro grandes instituciones:

• La Alta Autoridad: independiente de los gobiernos, encargada de definir los objetivos de producción y modernización a mediano plazo y garantizar la supervivencia de las empresas siderúrgicas y carboníferas, gracias a un fondo común.
• El Consejo de Ministros: su misión era coordinar el trabajo de la alta autoridad con el de los gobiernos.
• La Asamblea de la Comunidad: ésta controla a la alta autoridad, la cual debe presentarle un informe anual.
• La Corte de Justicia: encargada de velar por la aplicación e interpretación del Tratado.

Los resultados de la CECA fueron bastante positivos. Se le atribuye el enorme crecimiento de la producción de acero, la intensificación del comercio entre los seis países, la baja en los costos de producción, la economización en los costos de las materias primas e importantes beneficios sociales como por ejemplo la creación de empleos.

El modelo institucional promovido por la creación de la CECA se convirtió en el punto de partida de otros proyectos más profundos de unión europea en sectores concretos como el transporte, el mercado agrícola y la sanidad, aunque los proyectos más inmediatos que fueron presentados en esta materia no tuvieron una buena acogida. Por otra parte, aquellos acuerdos que se firmaron principalmente en materia de defensa como fueron la Comunidad Europea de Defensa, proyecto de Comunidad Política Europea y la Unión Europea Occidental, por uno u otro motivo no tuvieron mayor trascendencia para el proceso de Unión Europea.

La construcción europea: mercado común y EURATOM:

            Los esfuerzos para seguir creando autoridades supranacionales europeas habían fracasado y tan solo permanecía como tal la CECA.

            Ya en Septiembre de 1953, las administraciones belga y holandesa habían estimado como posible la extensión de la CECA a otros sectores como el transporte y los diversos tipos de energía –gas, electricidad y energía atómica-.

            El 10 de Marzo de 1955 en Estrasburgo, Jean Monnet pronunció su discurso de despedida de la Alta Autoridad, en el cual hizo un balance de lo conseguido por la CECA y apelo a la consideración de nuevos avances para la integración europea. Monnet veía clara la oportunidad de utilizar el sistema que había dado lugar a la CECA para crear una comunidad europea de energía nuclear que al mismo tiempo evitaba un desarrollo independiente de la industria nuclear alemana. La otra opción era la integración económica global a través de la extensión de la CECA a los restantes campos de la actividad económica.

            Una persona clave en el proceso de relanzamiento del proceso de construcción europea fue el belga Paul-Henri Spaak, presidente de la Asamblea General de Naciones Unidas en 1946, presidente de la asamblea de la CECA en 1952 y Secretario General de la Organización del Tratado del Atlántico Norte –OTAN- desde 1957. Partidario de una integración europea global y no sectorial, Spaak mantendría como principal objetivo crear una comunidad supranacional que tuviera por objeto realizar la integración económica de Europa a través de la unión aduanera y la unión económica.

            El 1 de Junio de 1955, en Messina, en la primera reunión de Ministros de Asuntos Exteriores, se planteó el relanzamiento europeo acordándose por los ministros de los seis países, extender la integración europea a toda la economía y encargaron a un comité de expertos presidido por Spaak la elaboración de un informe sobre la realización de una unión económica general y de una unión en el campo de la energía nuclear.

Los ministros de los seis países, decidieron que para su puesta en aplicación se necesitaba el estudio previo de un cierto número de cuestiones:

· “Procedimiento y ritmo de la supresión progresiva de obstáculos a los cambios, así como medidas apropia­das que permitieran la unificación progresiva del régi­men aduanero.

· “Armonización de las Políticas Generales de los países participantes en los ámbitos financieros, económicos y sociales.

· “Coordinación de las políticas monetarias.

· “Creación de fondos de readaptación y establecimiento progresivo de la libre circulación de la mano de obra.

· “Elaboración de las reglas de concurrencia para excluir toda intervención nacional.

· “Creación de un fondo de investigación para desarro­llar las regiones menos favorecidas.

· “Armonización progresiva de las reglamentaciones en lo social, y sobre todo en lo que concierne a la dura­ción del trabajo” (Pérez-Bustamante, 1997: 106).

En los primeros días de Abril de 1956, el comité aprobó un informe preliminar, el denominado “Memorandum Spaak”, que contemplaba la creación de una unión aduanera, con tarifa exterior común, más ambiciosa que la mera liberalización de cambios y más apta para conseguir una unión económica.

El texto fue presentado ante la CECA y remitido a los Ministros de Asuntos Exteriores, quienes se reunieron en la conferencia de Venecia el 29 y 30 de Mayo de 1956, adaptando el texto como base para la redacción del futuro tratado. En Venecia también se decidió el procedimiento de integración, configurando las diferentes ópticas de la asimilación por sectores preferida por los franceses y establecida para la Comunidad Europea de la energía atómica, y la integración económica general preferida por alemanes y holandeses, y que marcó el camino hacia la institucionalización de una Comunidad Económica Europea.

El “Memorandum Spaak” fue el resultado de diversos compromisos que atenuaron las diferentes posiciones de los seis países. Los informes serían aprobados por la conferencia de Messina, y a ella siguió una reunión de alto nivel de los jefes de Estado realizada en París en febrero de 1957, en donde serían resueltos los últimos obstáculos.

Spaak finalizó el encargo de la redacción de dos tratados distintos, el que establecía la Comunidad Económica Europea –CEE- y el que creaba la Comunidad Europea de Energía Atómica –CEEA o EURATOM-. El 25 de Marzo de 1957 en la ciudad de Roma se anunciaba la ceremonia de la firma de dos tratados internacionales que harían historia.

Una vez ratificados los tratados de Roma por los respectivos Estados miembros, entraron en vigor, constituyéndose sus instituciones a comienzos de 1958.

             El tratado constitutivo de la CEE, establece la creación de un mercado común, es decir, la libre circulación de los factores productivos, objetivo que se logró a lo largo de un período de transición que duro trece años desde la entrada en vigor del tratado.

El tratado de la CEE se divide en cinco partes –248 artículos-, la primera define los principios que rigen la comunidad, la segunda expone la modalidad de la libre circulación de mercancías, el calendario del desmantelamiento aduanero, la eliminación de las restricciones cuantitativas, los objetivos de la Política Agraria común –PAC-, las modalidades de la libre circulación de personas, servicios y capitales y los objetivos de una política común de transporte. La tercera parte contiene las disposiciones en materia de concurrencia, fiscalidad, acercamiento de las legislaciones, balanza de pagos, comercio, y las disposiciones sociales, los fundamentos de un fondo social europeo y la puesta en marcha de un banco europeo de inversiones. La cuarta parte fija las grandes líneas que deben enmarcar la asociación de la comunidad con los países y territorios no europeos, que poseen relaciones particulares con los estados miembros. la quinta parte establece las instituciones de la CEE que son:

• La Asamblea Europea
• El Consejo
• La Comisión
• El Tribunal de Justicia
• El Consejo Económico y Social
• El Presupuesto

La CEE previó un período de doce años, en principio, para la puesta en marcha de la unión aduanera, el cual finalizó en 1970. Después de 1970, la integración sectorial fue definiendo los períodos de transición especiales, presupuesto, política fiscal y monetaria, mas un período transitorio general, que se abrió en 1973 para los nuevos países adheridos.

La unificación institucional entre las tres comunidades –CECA, CEE y CEEA-, se llevó a cabo en forma progresiva y en dos etapas entre 1957 y 1965.

El tratado que instituyó la CEEA fue firmado el 17 de Abril de 1957 y su configuración fue análoga a la de la CEE, con la cual comparte las dos grandes instituciones de la asamblea y de la corte de justicia.

            El tratado EURATOM se compone de tres partes –223 artículos-, la primera precisa las misiones de la comunidad y las funciones que le corresponden. La segunda parte se ocupa de las disposiciones favorecedoras del progreso en el dominio nuclear: desarrollo de la investigación, difusión de conocimientos, protección sanitaria, empresas comunes, aprovisionamiento, controles de seguridad, régimen de propiedad, establecimiento de un mercado nuclear y relaciones internacionales.

            La tercera parte desarrolla las instituciones análogas a las del mercado común: la asamblea y la Corte de Justicia que son comunes, y asimismo la gran mayoría del Consejo.

            A partir de 1967, la CEEA sufrió una gran crisis que se tradujo en la imposibilidad de imponer un programa comunitario.

           

            El primero de Enero de 1958 comenzó el funcionamiento del mercado común y del EURATOM, que integran juntos con la CECA los perfiles arquitectónicos de la construcción europea. Los representantes  de los Estados miembros reunidos en París los días 6 y7 de Enero de 1958, designaron a los responsables de las primeras instituciones de la Comunidad. A lo largo de 1958 se fueron constituyendo las comunidades europeas.

            A partir del 1 de Enero de 1959, los tratados de Roma produjeron sus primeros efectos, desde aquella fecha se estableció que los derechos de aduana de los países miembros descenderían un 10% y que se incrementarían un 20% los contingentes de importación, que corresponderían como mínimo al 3% de la producción nacional. La reducción de los obstáculos aduaneros y las perspectivas de su completa supresión se manifestaron realmente eficaces.

            La Comisión propuso que al final de 1961 los derechos de aduana se rebajaran al 50% en lugar del 30% previsto.

            La CEE tuvo una proyección enormemente favorable. Los “seis” conocieron una fuerte expansión económica que se concretó en un crecimiento medio anual de PIB del 5,1% para el periodo 1961-1970 y un gran progreso en la configuración de la unión aduanera. La Comisión propuso la aceleración de la reducción de derechos, que sería al 100%  el 1 de Julio de 1968.

La crisis política de la Unión Europea:

            La unión política de Europa era uno de los grandes objetivos de Jean Monnet, quien entendía que era posible su constitución a través de un método progresivo derivado de la unión económica y de la solidaridad entre los Estados.

            Por su parte el general De Gaulle –presidente de Francia elegido en Enero de 1959- manifiesta su sentimiento europeo, declarándose ferviente partidario de la cooperación europea, dejando en claro su oposición a las ideas federalistas, es decir, a la creación de instituciones de carácter supranacional.

            Las grandes líneas del proyecto de De Gaulle se contienen en una conferencia de prensa que realizó el 5 de Septiembre de 1960 –declaración de la Europa de las patrias-. Aquella declaración consagró las tesis de De Gaulle sobre la primacía de las relaciones nacionales, y su carácter absolutamente exclusivo para la conducción política. Pero sobre todo, aquel discurso trató de desnaturalizar las instituciones comunitarias nacidas por los tratados fundacionales de París y Roma.

            Frente a estas ideas, Jean Monnet, invitaba el 20 de Noviembre de 1960 a los miembros del comité de acción para los Estados Unidos de Europa, a respaldar el principio de realizar reuniones cumbre a condición de que las comunidades sean salvaguardadas, y dejar abierto el camino hacia una evolución de tipo federal.

            La primera cumbre se realizó el 10 y 11 de Febrero de 1961, reuniéndose los “seis” jefes de Estado  y de gobierno acompañados por los Ministros de Asuntos Exteriores. De Gaulle garantizó a Adenauer –Ministro de Asuntos Exteriores de Alemania- la fidelidad de Francia a la OTAN y a los tratados de París y Roma.

            En una segunda cumbre de jefes de Estado europeos, realizada el 18 de Julio de 1961 en una localidad cerca de Bonn, Francia y Holanda acercaron sus posiciones, realizándose al final un comunicado –declaración de Bonn- considerado hoy como el acta de nacimiento de la Europa política

            Un segundo comunicado, publicado simultáneamente, tratará sobre la cooperación cultural, considerándose la creación de instituciones europeas de enseñanza e investigación.

            La comisión prevista para la “declaración de Bonn” designó como presidente a Christian Fouchet –diplomático francés, hombre de confianza de De Gaulle, encargado de representar a Francia ante la Unión Soviética en 1944-, a quien correspondió la elaboración de un estatuto de unión política el cual fue sometido a la aprobación por parte de los parlamentos nacionales.

            La situación internacional, marcada por el inicio de la construcción del Muro de Berlín en la noche del 12 al 13 de Agosto 1961, animó a los aliados a continuar sus esfuerzos.

            El 19 de Octubre estaba finalizado el primer proyecto –plan Fouchet I- el cual fue sometido el 2 de Noviembre a la consideración de los Estados miembros.

            El Plan Fouchet I era un texto breve que preveía la creación de una “Unión de Estados” sobre el sistema de la cooperación. Como instituciones de la unión se creaban el Consejo, la Asamblea Parlamentaria y la Comisión Política Europea. Las competencias de la Unión de Estados serían todas de carácter general a excepción de las materias de carácter económico.

            El Plan Fouchet encontró serias objeciones, entre otras cosas, por considerar que la incorporación de la defensa en los fines de la unión debilitaría a la OTAN. Por otro lado, Francia se opuso explícitamente a la entrada de Gran Bretaña en la Unión.

            Una reunión de los ministros de los “seis”, que se realizó en París el 15 de Diciembre, permitió salir del estancamiento, acordándose la correlación entre la comunidad económica y la comunidad política.

            El 18 de Enero de 1962 la delegación francesa entregó una nueva versión del proyecto de tratado, preparado por el ministerio de asuntos exteriores francés, al que se le dio el nombre de “Plan Fouchet II”.

            El plan Fouchet II, fue nuevamente objetado, esta vez por el ataque francés a las disposiciones referentes a la supranacionalidad, donde el general De Gaulle acusó a los partidarios de una Europa supranacional de hacer el juego a los Estados Unidos, asimismo, criticó fuertemente la integración atlántica.

            Los acontecimientos europeos hicieron fracasar la estrategia prevista por el presidente de Estados Unidos, John F. Kennedy -elegido en 1960-, el cual era partidario de la integración política europea y de una política atlantista, que entre otras cosas lo impulsó a animar al Reino Unido a ultimar su adhesión al mercado común, asegurándole el apoyo de Estados Unidos y la CEE.

            El 22 de Enero de 1962 Kennedy planteó realizar una asociación comercial abierta entre Estados Unidos y la CEE. Pero aquella política bien acogida por Gran Bretaña y los “cinco”, fue vista con recelo y franca oposición por el general De Gaulle, quien entendía que aquello no era sino un hábil medio para perpetuar la supremacía americana, mientras que él estaba dispuesto a desarrollar una política europea menos ligada a los Estados Unidos.

            En 1961 Irlanda solicitó la adhesión a la CEE, nueve días antes de que lo hiciera el Reino Unido y poco después Dinamarca. También en 1962 solicitaron la entrada Noruega y España. Frente a la candidatura española, está no progresó hasta la institución plena del régimen democrático.

            La experiencia del Plan Fouchet puso de manifiesto las importantes divergencias que existían entre los “seis” sobre la construcción europea y fundamentalmente, sobre la política de defensa y el papel de las instituciones.

            La idea de la unión política no fue abandonada, ya que la concertación de las políticas exteriores quedó establecida como objetivo fundamental de las políticas de los Estados comunitarios. Pero sobre todo, lo que gravitaba tras el fracaso del plan francés, fue el rechazo de la Francia de De Gaulle a todo planteamiento supranacional.

            Durante 1964 se produjeron importantes avances, la República Federal de Alemania propuso la desaceleración del desarme aduanero; el Consejo Europeo propuso la puesta en marcha de una política económica a mediano plazo; se abrió la ronda Kennedy[16] para la reducción de derechos de aduana entre Estados Unidos y la CEE; los “seis” dan un paso hacia la unión monetaria, instituyendo un comité de gobernadores de los bancos centrales de los Estados de la CEE, se pone en marcha el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola –FEOGA- y se adopta un plan de unificación de los precios de los cereales.

            Pero el detonador de la crisis de la construcción europea, será precisamente el problema de los desacuerdos en la política agrícola, principalmente en materia de financiamiento, lo que dio origen a diversos intentos de negociación fracasados.

            Las consecuencias de la ruptura de negociaciones, consumada el 1 de Julio de 1965, se tradujo en la ausencia de los ministros franceses en las reuniones de los “seis”, lo que se conoce como la política de la silla vacía. De este modo, los ministros de agricultura y asuntos exteriores se abstuvieron de reunirse con sus colegas y el ministro de finanzas francés no estuvo presente en la reunión correspondiente y, asimismo, dejaron de asistir los representantes de Francia a los consejos de la CECA y el EURATOM.

            Como las decisiones de los consejos debían ser tomadas por unanimidad, la ausencia de Francia paralizó prácticamente al mercado común, quedando solo abierta la vía diplomática tradicional y los acuerdos bilaterales. Esta crisis duró 6 meses, hasta que los “cinco” enviaron un llamado a Francia, manifestando que la solución de los problemas debía hacerse en el marco de los tratados y de sus instituciones. Ante el frente común de los “cinco”, Francia decide reunirse en Luxemburgo, alcanzándose un acuerdo en una segunda reunión –compromiso de Luxemburgo-, donde se estimó que los miembros del Consejo se esforzarían en plazo razonable, para buscar soluciones que pudieran ser adoptadas por todos los miembros en cuestiones de alta importancia que afectaran a uno o más miembros.

            Se apela a la conciliación de las divergencias y a que éstas no impidan la marcha normal de los trabajos de la comunidad. Finalmente, los miembros del Consejo propusieron adoptar de forma unánime: el reglamento financiero agrícola, la organización de un mercado de frutas, legumbres y verduras y de materias grasas y la fijación de precios comunes para la carne bovina, arroz, azúcar, aceite de oliva, leche y otros. Por último, dieron la consideración de muy importante a las negociaciones de la Ronda Kennedy.

            Si bien el compromiso de Luxemburgo permitió desbloquear la situación, la postura de Francia volvería a marcar enormes distancias, primero en materia de defensa y después a propósito de la ampliación de la comunidad.

Ampliación y desarrollo de la Comunidad Europea:

            La conferencia de jefes de Estado y de Gobierno europeos, reunida en La Haya, Holanda, en Diciembre de 1969, dio paso a una nueva etapa de las comunidades europeas, que decidieron pasar de la fase transitoria de la comunidad a la definitiva, aceptándose los decisivos reglamentos agrícolas, sobre el principio de los recursos propios de la CEE, lo que sustituyó a las contribuciones de los Estados. Asimismo en La Haya, el nuevo presidente francés George Pompidou, levantaba implícitamente el veto de Francia a la entrada de Gran Bretaña en la CEE.

            Partidario de mantener las tesis confederales y rechazando por tanto la Europa supranacional, Pompidou se mostró totalmente partidario de profundizar la vida comunitaria a través de nuevas políticas comunes en los sectores técnicos, científicos, de energía, transportes, derecho de sociedad y, por último, financiero y monetario.

            Acabar, profundizar y alargar son las tres misiones europeas que se planteó la Francia post gaullista. En una atmósfera cordial, se concretó el fin del período transitorio del mercado común para el 1 de Enero de 1970, y la apertura de las negociaciones con otros Estados.

            Rechazadas otras solicitudes, cuatro Estados quedaron oficialmente como candidatos después de Mayo de 1967: Gran Bretaña, Dinamarca, Irlanda y Noruega.

            La apertura de las negociaciones sobre la adhesión de Gran Bretaña –el 21 de Julio de 1970- y posteriormente de Dinamarca, Irlanda y Noruega –el 21 de Septiembre de 1970- así como el inicio de las negociaciones con Austria, Suecia, Suiza, Finlandia, Islandia y Portugal –10 de Noviembre de 1970- animaron el proceso de convergencia económica y política de Europa.

            Luego de una serie de negociaciones, el 23 de Junio de 1971, se concluyó en Luxemburgo el acuerdo entre los “seis” y Gran Bretaña para realizar la adhesión de esta última a la CEE, que se produjo el 23 de Junio de 1973.

            Se estableció un período de transición de 5 años –hasta el 11 de Enero de 1978- para permitir la ejecución de las adaptaciones necesarias, y entre ellas la progresiva supresión de los derechos de aduana.

            Asimismo se acordó la ratificación del tratado de adhesión, tanto por los miembros del mercado común como por los cuatro países que la solicitaban, así en Irlanda y Dinamarca hubo una respuesta favorable en la votación de los respectivos parlamentos y en Noruega la votación fue desfavorable a la adhesión, quedando la CEE conformada por nueve miembros a partir del 1 de Enero de 1973.

       

        Los tratados de Roma y París configuraron la llamada “constitución de las comunidades” y definieron las competencias de los poderes públicos comunitarios. Pero aquellos tratados no tenían los mismos caracteres, por tanto la unificación de la administración comunitaria se realizó por etapas. Una convención de 25 de Marzo de 1957 estableció el Tribunal de Justicia y la Asamblea Parlamentaria como órganos comunes a las tres comunidades. El tratado de Bruselas del 8 de Marzo de 1965 unificó la administración comunitaria y estableció un Consejo y una Comisión única para las tres comunidades.

            La Comisión actuaba con plena independencia y los comisarios se nombraban por cuatro años; al ampliarse la comunidad a nueve países, la Comisión quedó conformada por trece miembros recibiendo cada uno la responsabilidad correspondiente a cada uno de los sectores de la economía que abarca la CEE.

            El segundo órgano de las comunidades, el Consejo, sustituyó en virtud de los tratados de 1965 el consejo de la CECA, de la CEE y del EURATOM. Dicho consejo estaba compuesto por los ministros de los Estados miembros, y cada país ejercía por rotación la presidencia por un período de 6 meses.

            Durante 1974 y 1975, los Estados europeos se enfrentaron con las consecuencias de la crisis energética, la muerte de presidente francés George Pompidou y su sustitución por el europeísta Valery Giscard d`Estaing, la revolución democrática en Portugal, el fin de la dictadura militar en Grecia, la muerte del General Franco en España, y los comienzos del eurocomunismo como alternativa al declive del comunismo ortodoxo propugnado por la URSS.

            Giscard d`Estaing, adherido a favor a la entrada del Reino Unido en las Comunidades Europeas –CE- patrocinará una verdadera construcción europea. En el intento de fortalecer las instituciones se creó el “Consejo Europeo” que se afirmó como órgano esencial, al cual se deben atribuir acuerdos como la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo –1976- y la decisión de extender la comunidad a Grecia, España y Portugal.

            Otro de los grandes avances fue el retorno a la regla del voto mayoritario al menos para las cuestiones ordinarias.

            Leo Tindemans, Primer Ministro belga, había sido encargado –en Diciembre de 1974- de realizar un informe sobre el procedimiento para la construcción de la Unión Europea, el cual fue publicado el 7 de Enero de 1976. Aunque sus propuestas no fueron formalmente aceptadas, sus ideas sirvieron prácticamente para la realización del Sistema Monetario Europeo –SME-, creado el 13 de Marzo de 1978. Finalmente el 13 de Marzo de 1979 entró en vigor el SME a través de un acuerdo entre los bancos centrales de la CEE.

            La moneda creada el 13 de Marzo de 1979 fue la European Currency Unit –ECU-, definida como una cesta que contiene las divisas de los nueve Estados, afectadas por un coeficiente de ponderación.

            El ECU fue adquiriendo un peso significativo en el mundo de los préstamos, sirviendo asimismo como una moneda utilizada por numerosos europeos para ajustar sus cambios en el interior de la comunidad en función de su estabilidad.

                        El Parlamento Europeo era hasta 1976 el resultado de una evolución histórica que tenía sus precedentes en la asamblea constituida en la CECA de 1952, entendido como un órgano esencialmente político y que se convirtió tras los tratados de Roma de 1957 en una institución común a las tres comunidades, recibiendo en su primera sesión –el 20 de Marzo de 1958- el nombre de Asamblea Parlamentaria Europea y cuatro años mas tarde de “Parlamento Europeo”, el 30 de Marzo de 1962.

            El acuerdo definitivo sobre la elección por sufragio universal directo fue firmado por los nueve ministros de asuntos exteriores el 20 de Septiembre de 1976, tomando el acuerdo forma de acta –Acta de Bruselas-. Las perspectivas de sufragio universal directo indujeron a los diferentes partidos políticos a constituirse en partidos transnacionales. Las primeras elecciones europeas se celebraron el 7 de Junio de 1979.

            La elección de 1979 no fue solo una votación europea, sino más bien la suma de un conjunto de elecciones nacionales, que en todo caso tuvo un cuantioso valor: “La voluntad de reconciliación de los Estados europeos... y la creación de un órgano de control más eficaz frente a la tecnocracia de los ejecutivos comunitarios”[17].

            Desde el 1 de Enero de 1973, en que oficialmente nace la Europa de los “nueve”, se habían experimentado profundos cambios políticos e institucionales, de entre los cuales se ha destacado el comienzo del decidido camino hacia la Unión económica y monetaria. Ocho años después, el lugar de décimo Estado de la Europa del mercado común fue ocupado oficialmente por Grecia.

            El 27 de Julio de 1976 se acordó la apertura oficial de negociaciones entre Grecia y la comunidad y el 18 de Mayo de 1978 se firmó el acta de adhesión de Grecia, formándose oficialmente la Europa de los “diez”.

El impulso de la Comunidad Europea: El Acta única

            A principio de los ochenta, el péndulo de las orientaciones políticas oscilaba tras el triunfo del gobierno conservador de Margareth Thatcher en el Reino Unido, Helmut Kolh en Alemania, Francois Miterrand en Francia y el triunfo del socialismo en Portugal y España. Desde ahora las comunidades europeas afrontaban un reto de alcances impredecibles.

            Los fracasos en la búsqueda de soluciones a ciertos problemas no resueltos dentro de la comunidad, entre ellos el problema británico respecto de su colaboración al presupuesto comunitario, tema frente al cual Gran Bretaña se sentía desfavorecida ya que la magnitud de su aporte no era equivalente con los beneficios que recibía en su calidad de miembro de la comunidad, y las tensiones institucionales derivadas de la propia estructura incompleta  de los tratados comunitarios, terminaron creando una situación de parálisis en el proceso de construcción europea.

            Fue entonces cuando la iniciativa de los ministros de asuntos exteriores de Alemania e Italia se plasmó en la presentación ante el Consejo Europeo, celebrado en Londres el 26 y 27 de Noviembre de 1981, de un proyecto de “Acta Europea” que aspiraba a introducir grandes e importantes cuestiones no contempladas por los tratados comunitarios. El estudio de la propuesta germano-italiana se prolongó por casi dos años.

            Mientras, el presidente Miterrand planteaba entre el 2 y el 30 de Julio de 1981 la tesis del “espacio social europeo”, trasladando a sus socios comunitarios sus posiciones ideológicas, sociales y laborales.

            La citada iniciativa italo-germana, concluyó con la llamada “declaración solemne de Stuttgart”, entre el 17 y el 19 de Junio de 1983, en la cual se fijó entre otras cosas, una compensación presupuestaria al Reino Unido de 750 millones de ECUS para 1983.

            La declaración de Stuttgart, punto de partida y base del “Acta Única Europea”, está formada por un preámbulo y cuatro apartados que desarrollan las reformas a realizar y conseguir.

            Como objetivos se fijaron los siguientes:

·  “Reforzar y proseguir el desarrollo de las Comunida­des, núcleo de la Unión Europea.

· “Desarrollar la Cooperación Política Europea abar­cando el ámbito de la política exterior y de los aspec­tos políticos y económicos de la seguridad.

· “Promover una cooperación más estrecha en materia cultural, así como realizar acciones concertadas para hacer frente a los problemas internacionales de orden público, violencia, criminalidad y delincuencia.

· “Modificar las instituciones, señalando el papel de la Comisión en favor de una delegación de competencias y reforzando los cometidos del Consejo Europeo, seña­lando sus funciones y sus relaciones con el Parlamento a quien se le atribuye un papel esencial. Desarrollo asi­mismo de las políticas comunitarias con atención al desempleo y a la inflación; coordinación de las políticas eco­nómicas y consolidación del Sistema Monetario; coo­peración en materia cultural y en favor de la aproxi­mación de legislaciones concediéndose, por último, un plazo de cinco años para reexaminar la declaración”(Pérez-Bustamante, 1997: 171).

El 9 de Junio de 1981, Altiero Spinelli –federalista de izquierda, secretario general del movimiento federalista europeo, fundador del Instituto de Asuntos Internacionales de Roma,  diputado de la cámara italiana desde 1976 y diputado del Parlamento Europeo- presentó al Parlamento Europeo una resolución, firmada por 179 diputados, recomendando la constitución de una comisión encargada de reflexionar sobre las reformas institucionales.

            En el “proyecto Spinelli” se diseña un Consejo de la Unión, distinto del Consejo Europeo, institución que estaría formada por representantes de los gobiernos que votarían por mayoría ponderada.

            El parlamento dejaría de ser un órgano solo consultivo y pasaría a ser un brazo de la autoridad legislativa y presupuestaria; la comisión se convertiría en un órgano ejecutivo con responsabilidad política; el tribunal de justicia vería reforzadas sus instituciones; y la unión tendría autonomía financiera y elaboraría programas plurianuales.

            El proyecto de tratado –Spinelli- fue acogido por la asamblea el 14 de Enero de 1984.

            En Marzo de 1985 fue presentado al Consejo Europeo un documento conocido como el informe Dooge –llamado así porque la comisión que lo elaboró estaba presidida por el senador del parlamento europeo J. Dooge-, el cual afirmaba la necesidad de plasmar jurídicamente la existencia de una voluntad común entre los Estados miembros: crear entre los Estados europeos una entidad política verdadera, esto es, una Unión Europea. Para esto, se planteó una serie de objetivos, los cuales para ser llevados a cabo necesitaban ser acompañados de importantes reformas. Para la puesta en marcha de tales reformas, el comité preconizaba la convocatoria de una conferencia intergubernamental que negociase un tratado que modelara la Unión Europea. De este modo se llegó al Consejo Europeo de Milán del 19 al 30 de Julio de 1985. Diversos países plantearon reticencias a la inclusión de la defensa en la Unión Europea. Francia y Alemania eludieron la reforma de las instituciones, proponiendo la creación de un secretariado general, propuesta que fue mal acogida. Finalmente se votó la celebración de una conferencia intergubernamental, la cual se abrió en Luxemburgo el 9 de septiembre de 1985 con la finalidad de lograr la firma de un tratado, teniendo ya en este proceso un papel determinante el nuevo presidente de la Comisión, elegido el 1 de Enero de 1985, Jacques Delors.

            El Acta Única Europea fue ante todo la resultante del proceso concluido en el Consejo Europeo del 3 al 4 de Diciembre de 1985 donde tras las decisiones de la conferencia intergubernamental del mismo año, se estableció el acuerdo de revisar el tratado de Roma.

            El trabajo se realizó en dos grupos, uno encargado del desarrollo de la cooperación política y el otro encargado de la revisión de los tratados comunitarios.

            El texto definitivo se terminó el 27 de Enero de 1986 y fue firmado en Luxemburgo el 17 de Febrero del mismo año. Con posterioridad a dicha firma, se produjeron las ratificaciones de los Estados signatarios.

            Este instrumento recibe el nombre de Acta Única Europea por considerarlo el más apropiado, una vez desechada la idea de denominarlo tratado, y vista la conveniencia de agrupar los tratados originales.

            El Acta Única Europea –AUE- contiene cuatro títulos:

            El titulo I, contiene disposiciones comunes en las que se señala el objetivo de progresar hacia la Unión Europea mediante la contribución conjunta de las comunidades europeas y la cooperación política, consagrándose el consejo europeo como órgano común.

            Después de este primer título, los dos siguientes se dedican a las grandes innovaciones del AUE: disposiciones por las que se modifican los tratados constitutivos de las comunidades, y disposiciones sobre la cooperación europea en materia de política exterior.

            En el título II –la modificación de los tratados- se dedica un capítulo distinto a cada uno de los tratados originarios, pero las modificaciones más importantes se refieren a la CEE.

·  “Extensión del uso de la mayoría cualificada en mate­rias como la reforma de la tarifa aduanera común, la libre prestación de servicios, la libre circulación de capitales, y la política común de transportes marítimos y aéreos. Asimismo, se prevé para ciertas políticas nue­vas como: mercado interior, política social, cohesión económica y social, investigación y desarrollo, y medio ambiente.

· “Institución de un procedimiento de cooperación entre el Parlamento Europeo y el Consejo -procedimiento de doble lectura-.

· “Dictamen conforme del Parlamento Europeo: para los acuerdos de ampliación de la CEE y para los acuerdos de asociación” (Pérez-Bustamante, 1997: 182).

· El segundo gran apartado del Acta Única Europea, rela­tivo a las modificaciones del Tratado de la CEE, se refiere a la modificación de las políticas realizadas por la Comunidad, reforzando o ampliando su campo de actuación:

· “Gran Mercado Interior: definido como ‘espacio sin fronteras interiores’, en el que la circulación de mer­cancías, personas, servicios y capitales se realizará libremente y sin obstáculos. El plazo fijado para su realización abarcaba hasta finales de 1992. Un Libro Blanco, que contiene trescientas medidas, presentado por la Comisión al Consejo Europeo de Milán -Junio de 1985- sirve de base para la programación de la consecución de este mercado interior que comprende 320 millones de consumidores, configurado como diná­mico y flexible, para cuyo logro se eliminarían las fron­teras físicas, las fronteras técnicas y las fronteras fis­cales.

·         “Voluntad de alcanzar el objetivo de una Unión Econó­mica y Monetaria, utilizando instrumentos como el SME y el ECU.

·         “Política Social y Armonización legislativa sobre el tra­bajo, la seguridad, la salud, y el medio ambiente.

·         “Cohesión Económica y Social, a través de la creación del Banco Europeo de Inversiones (B.E.I.), el Fondo Social Europeo (F.S.E.), el Fondo Europeo de Orien­tación y Garantía Agrícola (F.E.O.G.A.) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (F.E.D.E.R).

·         “Investigación y Desarrollo Tecnológico. Política Comu­nitaria de Investigación y Desarrollo (I+D) a través de los órganos específicos: Comité de Desarrollo Europeo de la Ciencia y la Tecnología (CODEST), Comité para la Investigación Científica y Técnica (CREST), Comité de Información y Documentación Científica y Técnica (CIDST), Comité Consultivo sobre I+D Industrial (IRDAC), Comités Consultivos de Gestión y Coordina­ción de Programas (C.G.C), Acciones COST -Coope­ración Europea-, Centro Común de Investigación (C.C.I.), con instalaciones en Istria -Italia-, Kals­ruhe -Alemania-, Geel -Bélgica-, y Retten -Holanda-, propios del Sector Industrial etc...

·         “Medio Ambiente, recogiendo las conclusiones de la Conferencia de Naciones Unidas de Estocolmo, y de la Cumbre de París de 1972” (Pérez-Bustamante, 1997: 183).

             En el título III –la cooperación europea en política exterior- con el fin de formular y poner en común una política exterior europea, los Estados se informarán mutuamente y actuarán concertados.

            El Acta Única incluye también una referencia a la seguridad, aunque esta materia afecta a la defensa propiamente tal, sin que ello suponga un obstáculo para la colaboración más estrecha en el marco de la OTAN.

            Por último, el título IV contiene diversas disposiciones generales y finales.

       

            El 1 de Enero de 1986 se produjo la entrada oficial de España y Portugal como miembros de las comunidades europeas. Ambos solicitaron la adhesión en 1977 y recién en 1985 se firmaron los tratados de adhesión en Madrid y Lisboa respectivamente.

            Los “diez” impusieron condiciones severas para la agricultura y ganadería y la industria de los nuevos miembros. Además, tras la incorporación de estos países se efectuaron los correspondientes cambios institucionales.

                                   La segunda mitad de la década del 80 trae consigo grandes cambios en el sistema internacional, destacándose la caída del comunismo y la reunificación de Alemania.

            En el año 1985, en la Unión Soviética llega al poder M. Gorbachov, Secretario General de Partido Comunista Soviético, quien consagró el proceso de reforma conocido como “Perestroika” orientado a la liberalización del sistema socialista.

            Por otro lado, después de intensas negociaciones, el 8 de diciembre de 1987, se firmó el “Tratado de Washington” entre Estados Unidos y la Unión Soviética, por el cual se acordó la destrucción de todos los mísiles nucleares estacionados en Europa y el abandono de la doctrina de intervención legítima en los países del bloque comunista.

            Aquel desbloqueo de la situación política internacional produjo importantes consecuencias en los países de la Europa central y oriental.

            Ante el asombro y entusiasmo del mundo entero, la noche del 9 al 10 de Noviembre de 1989 se produjo la caída del Muro de Berlín que dividía la ciudad en dos desde el año 1961 y que se había constituido en el símbolo de la división europea.

            La OTAN se comprometió a cooperar con los países de Europa central  y oriental, garantizando la estabilidad de sus fronteras.

            La CEE comenzó en 1988 a negociar acuerdos comerciales individuales con los países del Este. Asimismo, se desarrolló la ayuda occidental a los países de la Europa Central y Oriental.

            La consecuencia más importante de la caída del Muro de Berlín fue la inevitable unificación de Alemania, a partir del plan presentado públicamente por Helmut Kohl el 23 de Noviembre de 1989, el cual fue aprobado el 9 de Diciembre por el Consejo Europeo de Estrasburgo.

            La decisión tomada por los “doce” en el Consejo Europeo de Luxemburgo, de Diciembre de 1985, de crear un Mercado Único Europeo en el que las personas, los bienes y los capitales pudieran circular libremente, hizo renacer el viejo objetivo de los años 60 de construir una Unión Económica y Monetaria y todo lo que ello implica.

            El Acta Única Europea ratificó el objetivo de crear una Unión Económica y Monetaria.

La unión política, económica y monetaria: el tratado de la Unión Europea

El Tratado de la Unión Europea –TUE-, conocido también como “Tratado de Maastricht” por haber sido firmado en esa localidad holandesa, constituye una piedra angular en el proceso de integración europeo, pues, al modificar y completar al Tratado de París de 1951 que creó la CECA, a los Tratados de Roma de 1957 que instituyeron la CEE y el EURATOM, y al Acta Única Europea de 1986, por primera vez se sobrepasaba el objetivo económico inicial de la Comunidad –construir un mercado común- y se le daba una vocación de unidad política. 

El Tratado de Maastricht consagra oficialmente el nombre de "Unión Europea" que en adelante sustituirá al de Comunidad Europea.

El término Unión se usa desde el inicio del Tratado para significar el avance en un proyecto histórico. Así, el artículo A 2e del Tratado de la Unión Europea dice lo siguiente: “El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa...”

El tratado va a tener una estructura basada en “tres pilares”, según la jerga jurídica de los que lo idearon y redactaron. La metáfora utilizada es la de que el TUE tiene la forma de un "templo griego", que se sustenta en tres pilares:

·         “el central, es el que se ha denominado el “pilar comunitario”, es decir, el recogido en los Tratados comunitarios y sus diversas reformas, con sus instituciones con competencias supranacionales. En este pilar están recogidos el mercado único, la unión económica y monetaria, la PAC, los fondos estructurales y de cohesión, etc.

·         “los nuevos pilares, los laterales, están basados no en unos poderes supranacionales, sino en la cooperación entre los gobiernos: política exterior y de seguridad común –PESC- y justicia y asuntos de exterior –JAI-” (Pérez-Bustamante, 1997: 207).

·         La gran diferencia entre el pilar comunitario y los dos pilares basados en la cooperación intergubernamental, básicamente tiene que ver con la forma en que se toman las decisiones y con las competencias de las instituciones comunitarias. En los pilares de cooperación entre gobiernos las decisiones han de tomarse por consenso y las competencias de la Comisión, el Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia son escasas. En el pilar comunitario, las decisiones se toman cada vez más por mayoría y el papel de las instituciones comunitarias es esencial.

Con respecto al primer pilar, el comunitario, el TUE introduce importantes novedades:

·         El reconocimiento de una Ciudadanía Europea.

·         El gran paso adelante: la Unión Económica y Monetaria. Se adoptó la decisión de crear una moneda única, que actualmente recibe el nombre de EURO, la cual comenzó a circular en el año 1999, aunque recién a partir del 1 de Julio del 2002 se comenzó a sacar de circulación las monedas nacionales de los respectivos Estados miembros de la Unión Europea. Para la adopción del EURO, Se acordó un plan estructurado en tres fases:

1.     Iniciado en 1990, concluyó el 31 de diciembre de 1993 y su objetivo era la plena liberalización de la circulación de capitales.

2.     Del 1 de enero de 1994 al 1 de enero de 1999. Los países miembros debieron de coordinar sus políticas económicas para conseguir los objetivos fijados cuantitativamente y conocidos como “criterios de convergencia”, de reducción de la inflación, de los tipos de interés y de las fluctuaciones del cambio entre las monedas europeas, y de control del déficit y la deuda pública. Los países que alcanzaron esos objetivos pudieron pasar a la tercera fase. En el Consejo Europeo reunido en diciembre de 1995 en Madrid, se dio nombre definitivo a la nueva moneda única europea: EURO.

3.     A partir del 1 de enero de 1999. Creación de la moneda única, fijación irreversible de su equivalencia con las monedas que participan, y establecimiento de un Banco Central Europeo. El proceso completo de incorporación del EURO como moneda oficial de la Unión Europea se retrasó dos años, por lo que su entrada en vigencia quedó para el año 2001. Los países que accedieron en 1999 a lo que se ha denominado "zona euro" fueron once: España, Portugal, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania, Austria, Irlanda y Finlandia. Cuatro países: Grecia, Reino Unido, Dinamarca y Suecia, han quedado fuera del Euro.  

El Tratado de la Unión consagra la búsqueda de la cohesión económico-social de las diversas regiones y países comunitarios como uno de los objetivos de la Unión. Para conseguirlo, se regula el denominado fondo de cohesión que proporcionaría una ayuda financiera en los sectores del medio ambiente y de las redes europeas en materia de infraestructuras del transporte. Este fondo va destinado a los estados miembros de la Unión que tienen un PNB per cápita inferior al 90% de la media europea y que lleven a cabo políticas de convergencia, es decir, de control de la inflación, tipos de interés, déficit y deuda pública. Estos países: España -el más beneficiado en términos absolutos-, Grecia, Portugal e Irlanda –que ha dejado de recibirlos tras superar su PNB per cápita el límite marcado-, pasaron a ser conocidos como “países de la cohesión”. En 1994, nacieron oficialmente los Fondos de cohesión como una transferencia de recursos financieros entre los países prósperos y los menos prósperos.

El TUE también ha comportado un sensible avance en las competencias comunitarias en terrenos como la política económica y monetaria, la política industrial, las redes transeuropeas y la política de transportes, las políticas educativas, la protección a los consumidores, la investigación y el desarrollo tecnológico, la cooperación, y el medio ambiente. La Política Agraria Común, uno de los grandes temas pendientes de reforma, sigue absorbiendo ella sola más de la mitad del presupuesto comunitario.

El TUE aborda el tema de la educación general y de la formación profesional. Los Estados miembros tienen responsabilidad exclusiva en los planes de estudios en la organización del sistema educativo. La tarea de la Comunidad se limita a promover la cooperación entre los estados en educación, apoyando y complementando las medidas adoptadas por cada país. La Unión Europea ha puesto en marcha diversos programas para fomentar esta cooperación, facilitando los contactos y el trabajo conjunto de alumnos y profesores europeos. El Programa Sócrates se centra en la educación no universitaria, el Leonardo da Vinci en la formación profesional, y el Erasmus en la educación superior.

En lo referente a las instituciones, el TUE introduce importantes novedades: el Parlamento aumenta sus poderes, el Consejo de Ministros pasa a denominarse Consejo de la Unión Europea, la Comisión recibe el nombre oficial de "Comisión de las Comunidades Europeas", el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Comité Económico y Social refuerzan sus competencias, se crea el comité de las Regiones, de carácter consultivo, y se prevé la creación del Banco Central Europeo, al iniciarse la tercera fase de la unión económica y monetaria.

 El Instituto Monetario Europeo, encargado de la gestión de todos los aspectos necesarios para la culminación de la UEM, finalizó su trabajo el 31 de diciembre de 1998 – cuando fueron fijadas de forma irreversible las paridades con el Euro de las monedas nacionales de los 11 países que afrontan en primer lugar la última fase de la UEM-. Desde el 1 de enero de 1999, la máxima autoridad de la Unión Europea en materia de política monetaria reside de forma exclusiva en el Banco Central Europeo. En esa fecha, los distintos bancos centrales nacionales –con los cuales conforma el Sistema Europeo de Bancos Centrales- pasaron a ser meros ejecutores y transmisores territoriales de sus decisiones.

Como segundo pilar, basado en la cooperación entre los gobiernos, se estableció una Política Exterior y de seguridad Común –PESC- que permita emprender acciones comunes en materia de política exterior. El Consejo Europeo, donde se deben adoptar las decisiones por unanimidad, es el que define los principios y orientaciones generales de la PESC. En una declaración anexa al Tratado.

La cruda realidad, en la forma del conflicto de la ex-Yugoslavia (Croacia, Bosnia, Kosovo) ha mostrado que la construcción de una política exterior y de defensa común en la UE es un objetivo a largo plazo. Los EE.UU. y la OTAN siguen siendo los grandes actores en este terreno, y los estados europeos tienen una voluntad política y una capacidad de maniobra aún muy débiles para llevar a cabo su propia política.

El tercer pilar basado en la cooperación intergubernamental del TUE se basa en la justicia y los asuntos de interior. Asuntos de interés común para todos los estados miembros como terrorismo, inmigración clandestina, política de asilo, tráfico de drogas, la delincuencia internacional, las aduanas y la cooperación judicial.

La creación de la Europol, germen de una futura policía europea, es una de las novedades más destacadas en este ámbito. 

Hay que señalar también en este terreno que en 1990 se firmó el denominado Convenio de Schengen, que desarrolla el acuerdo de Schengen para construir una Europa comunitaria sin fronteras.

La ratificación del Tratado de Maastricht por los diversos parlamentos nacionales estuvo plagada de dificultades. El simbólico año 1992, se vio ensombrecido por tres crisis que frenaron el impulso europeísta que había traído la firma en Maastricht del TUE el 7 de febrero de 1992.

En primer lugar, Europa sufrió una grave y profunda crisis económica que disparó las tasas de desempleo. Los gobiernos y la opinión pública centraron su interés en estas cuestiones, dejando a un lado la construcción europea.

En segundo lugar, hubo graves tensiones monetarias que pusieron en cuestión el Sistema Monetario Europeo y el objetivo de la unión económica y monetaria.

En tercer lugar, la UE se mostró incapaz de implementar una política exterior y de seguridad común en la crisis yugoslava, que había traído de nuevo la guerra al continente tras muchos años de paz.

En este ambiente tuvo lugar el primer proceso de ratificación en Dinamarca. Tras un referéndum, el NO al Tratado de Maastricht triunfó por una escasa diferencia de 50.000 votos. Un ola de "euroescepticismo" se extendió a los demás países. Sin embargo, las ratificaciones del Tratado fueron poco a poco produciéndose en los demás países. Francia, con un 51.4% de los votos a favor del SI fue la que ratificó en un referéndum de una forma más ajustada el TUE.

Se inició una negociación con Dinamarca, a la que se concedió un protocolo especial de lo que se denomina en la jerga comunitaria “cláusula de exclusión”, es decir, la posibilidad de no seguir a los demás miembros en lo referente a la tercera fase de la UEM –algo similar había conseguido Gran Bretaña al firmarse el TUE- y en todo lo relacionado con asuntos de Defensa. El 20 de mayo de 1993, el pueblo danés aprobó este acuerdo con 53.8% de votos favorables en un referéndum.

El Tratado de Maastricht entró en vigor el 2 de Noviembre de 1993. En el Tratado se previó su propia revisión, especialmente en todo lo referido a la reforma de las instituciones a la vista de las sucesivas ampliaciones de la Unión.

En diciembre de 1994, concluyó el mandato de Jacques Delors como presidente de la Comisión. Su sustituto fue el ex-primer ministro luxemburgués, Jacques Santer.

Pese a las dificultades por las que pasaba la Unión y la vertiginosa transformación del mundo en aquellos años, las candidaturas al ingreso en la Comunidad continuaron presentándose en Bruselas: Austria en 1989, Malta y Chipre en 1991, Finlandia, Noruega y Suiza en 1992, aunque esta última retiró su candidatura meses después tras un referéndum en el país helvético.

Las negociaciones con Austria, Suecia, Finlandia y Noruega se iniciaron en 1993, y fueron sencillas gracias al alto nivel de desarrollo económico de estos países. La ratificación de los tratados se fue realizando en los cuatro países en 1994 y los ciudadanos de cada país fueron votando afirmativamente a la adhesión con la excepción de Noruega. Aquí, el NO a la Unión Europea triunfó con el 52.2% de los votos. Por segunda vez, el pueblo noruego se negaba a ingresar en la Comunidad.

El 1 de enero de 1995 se producía la cuarta ampliación de la Comunidad con la entrada de Austria, Finlandia y Suecia. Nacía la “Europa de los Quince”.

Tras seis meses de estudios de un “comité de sabios”, dirigidos por el representante español Carlos Westendorp, en el Consejo de Turín, a inicios de 1996, se inició una Conferencia intergubernamental cuya principal finalidad fue la elaboración de un nuevo tratado, que reformara el Tratado de Maastricht. Los objetivos se centraron en desarrollar la Europa de los ciudadanos, fomentar el papel de la Unión Europea en la política internacional, reformar las instituciones y abordar la perspectiva de una nueva ampliación a los países aspirantes de Europa central y oriental. Tras una larga y compleja negociación, se llegó finalmente a un consenso en la reunión del Consejo Europeo celebrado en Ámsterdam los días 16 y 17 de junio de 1997. Nace así el Tratado de Ámsterdam.

El tratado de Ámsterdam

El Tratado de  Ámsterdam fue aprobado por el Consejo Europeo de Ámsterdam –16 y 17 de junio de 1997- y firmado el 2 de octubre de 1997 por los ministros de Asuntos Exteriores de los quince países miembros de la Unión Europea. Entró en vigor el 1 de mayo de 1999 tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros, según sus propias normar constitucionales.

Como documento jurídico, el Tratado de Ámsterdam tiene como objetivo modificar ciertas disposiciones del Tratado de la Unión Europea, de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas –París y Roma- y de algunos actos relacionados con los mismos. No sustituye a los tratados anteriores, sino que se les añade.

El Tratado de Ámsterdam ha sido recibido con abundantes críticas que se pueden resumir esencialmente en las siguientes:

·         No ha dado una solución a uno de los grandes problemas pendientes de la Unión: la adaptación de las instituciones a una Comunidad cada vez más amplia. Unas instituciones pensadas para un número inferior de estados miembros no son válidas para la "Europa de los Quince" y, mucho menos, para la Unión que surgirá con la futura adhesión de países de la Europa central y oriental.

·         Para la opinión más europeísta, no se ha dado un paso lo suficientemente valiente hacia la unidad política, reforzando el poder de las instituciones comunitarias, ni en temas como la PESC o los asuntos de Justicia e Interior.

·         No ha solucionado lo que se ha venido a denominar el "déficit democrático" de la Unión. Las negociaciones para la consecución de este Tratado han continuado basándose en los tiras y aflojas entre los gobiernos y los estados, sin que hubiera ni participación popular, ni información suficiente y transparente. El papel del Parlamento Europeo, único órgano comunitario elegido por el pueblo, no ha sido suficientemente potenciado. El texto del tratado sigue siendo bastante complejo  -consta de tres partes, un anexo y trece protocolos-, y no es fácilmente inteligible  ni para los ciudadanos, ni, incluso, para los agentes jurídicos, económicos y políticos que deben intervenir siguiendo sus normas.

Pese a todas esas insuficiencias, el Tratado de Ámsterdam ha supuesto un avance en el camino hacia la unidad europea. Se pueden dividir los avances recogidos en el Tratado en cuatro grandes secciones:

Libertad, seguridad y justicia

El Tratado afirma que la Unión Europea se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho. Estos principios son comunes a todos los estados miembros. En este sentido, posteriormente en 1998, el Consejo Europeo reunido en Colonia, acordó que la UE redacte y apruebe una Carta de Derechos Fundamentales. Esta Carta vendrá a "comunitarizar" los principios generales expresados en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), aprobado en 1950 en el marco del Consejo de Europa.

En lo referente a los derechos sociales, la gran novedad la constituye que el Reino Unido, tras la llegada al poder del laborista Tony Blair, se ha adherido al Acuerdo Social que va anexo al Tratado de Maastricht. Este protocolo ha sido incluido en el Tratado de Ámsterdam y, por él, los Estados miembros se comprometen a respetar los derechos sociales recogidos en la Carta Comunitaria de Derechos Sociales, aprobada en 1989, conocida normalmente como Carta Social. La Unión Europea puede en adelante actuar en los ámbitos de salud y seguridad de los trabajadores, las condiciones de trabajo, la integración de las personas excluidas en el mercado laboral o en la igualdad de trato entre hombres y mujeres.

Se prevé la posibilidad de que un Estado miembro viole los derechos fundamentales y se regula los pasos y medidas que puede adoptar la Unión contra este Estado. La política de sanciones adoptada por la UE contra Austria en febrero del 2000 por el acceso al gobierno austriaco de miembros del partido ultraderechista de Jörg Haider, muestra esta actitud general de defensa de los derechos fundamentales y de prevención contra posturas atentatorias contra estos derechos.

Se establece el principio de no discriminación y de igualdad de oportunidades como una de las directrices básicas de la política de la UE. El Consejo se compromete a adoptar todo tipo de medidas contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. También se refuerza el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres. 

Como la libre circulación de personas hace necesario crear sistemas de información a escala europea, se refuerzan las garantías de protección de datos personales.

La Unión se compromete a establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia común. 

Todo lo referido a la libre circulación de las personas, control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y cooperación judicial en materia civil pasa a formar parte del “pilar comunitario” en un proceso gradual de varios años. 

En este sentido, los Acuerdos y el Convenio de Schengen quedan incluidos en el Tratado. El Reino Unido, Irlanda y Dinamarca quedan fuera voluntariamente y, por tanto, se reservan el derecho de ejercer controles sobre las personas en sus fronteras. 

Un importante avance ha sido el que cuatro grandes países europeos, España, Italia, Alemania y Francia, acordaron el 28 de julio del 2000 la eliminación de la obligación de obtener un permiso de residencia a los ciudadanos de la UE. La medida se aplica a todos los nacionales comunitarios aunque no haya reciprocidad.

La cooperación policial y judicial en materia penal –racismo y xenofobia, terrorismo, tráfico de drogas y armas, trata de seres humanos y delitos contra los niños, corrupción y fraude- siguen incluidos en el "tercer pilar" de Justicia y Asuntos de Interior, y por tanto son materia de cooperación intergubernamental. Se fijan diversos objetivos como facilitar la colaboración entre las autoridades judiciales, facilitar la extradición entre Estados miembros, y fomentar la colaboración policial. Así, se establece un programa gradual de fomento de las actividades de la Europol u Oficina Europea de Policía.

La Unión y el ciudadano

Además de desarrollar el concepto de ciudadanía europea, el Tratado recoge diversas medidas que tratan de poner al ciudadano común en el centro de las preocupaciones de la Unión:

Ø  Se introducen medidas que fomentan la intervención comunitaria en la lucha contra el desempleo, el respeto del medio ambiente y la protección de los consumidores.

Ø  Se garantiza el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los documentos de las instituciones de la UE y a comunicarse con ella en cualquiera de las doce lenguas oficiales de la Unión –español, portugués, francés, italiano, inglés, irlandés o gaélico, neerlandés, alemán, danés, sueco, finlandés y griego-.

Política exterior común

La dramática ruptura de Yugoslavia y la vuelta de la guerra al continente europeo ha mostrado la urgente necesidad de que la Unión se halle en condiciones de actuar y prevenir, y no solamente reaccionar ante los acontecimiento exteriores. La crisis yugoslava puso de nuevo en evidencia la debilidad de los estados europeos cuando reaccionan de manera dispersa ante una crisis internacional.

El principal problema de la política exterior y de seguridad común puesta en marcha por el Tratado de Maastricht es la evidente desproporción que hay entre unos objetivos ambiciosos y los medios escasos con los que cuenta la Unión para llevarlos a cabo.

La principal novedad que introduce el tratado es la creación de lo que los periodistas han denominado el Sr. PESC. Javier Solana, antiguo ministro español y ex-secretario general de la OTAN, fue en 1999 el primer europeo designado para este puesto. El Alto Representante para la PESC, que tienen también el cargo de Secretario General del Consejo de la UE, es el encargado de asistir al Consejo en las cuestiones que correspondan a la PESC y de contribuir a la formulación de una política exterior comunitaria. Su principal función es la de personificar en un cargo concreto la aún naciente política exterior y de seguridad de la Unión.

En el terreno de la defensa el Tratado simplemente plantea, como objetivos a largo plazo, la adopción de un política de defensa común. La creación del denominado Euroejército en 1992 fue un tímido paso hacia una política de defensa común.

La reforma de las instituciones comunitarias

En la perspectiva de la aún pendiente reforma institucional, totalmente necesaria ante la ampliación de la UE a los países de Europa central y oriental, el tratado de Ámsterdam ha ampliado las competencias del Parlamento europeo, ha introducido algunas reformas en el funcionamiento de la Comisión y el Consejo de la UE y ha reforzado las funciones del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones.

Un hecho clave es que se ha abierto la posibilidad de lo que se ha venido en denominar “cooperación reforzada” entre algunos estados miembros. Es decir, la posibilidad de que un grupo de países que quieran ir más lejos de lo previsto en los Tratados en la integración en diversos aspectos, puedan hacerlo en el marco de la Unión Europea. Se trata en definitiva de que el ritmo de la integración no lo marquen los países más reacios a la integración, y que aquellos Estados deseosos de ceder más competencias a la Unión puedan caminar más rápidamente en el camino de la unidad. Los periodistas han denominado a la Europa que surge de la aplicación de estas “cooperaciones reforzadas” de muy diversas maneras: Europa “a la carta”, Europa “de distintas velocidades”, o la Europa “de geometría variable” (Wessels, 1997: 83).

La conciencia de la insuficiencia de las reformas institucionales acordadas hizo que en el mismo tratado se acordara la convocatoria de una Conferencia intergubernamental, para hacer una revisión general de las instituciones de la Comunidad, antes de que la Unión llegue a tener más de veinte miembros.

El Tratado de Niza

La Conferencia Intergubernamental  de los países miembros de la Unión tenía como principal desafío poner las bases de una Unión ampliada hacia el este. A los doce países del este y el Mediterráneo que ya habían iniciado negociaciones –Chipre, la República Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, en una primera tanda, Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Rumania y Eslovaquia-, en un segundo grupo, había que añadir a Turquía. La candidatura de este país euroasiático y musulmán fue oficialmente admitido en el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999, aunque las negociaciones se pospusieron hasta que el gobierno de Ankara no cumpliera los criterios políticos de acceso en todo lo referido a la protección de minorías y respeto de los derechos humanos. El problema kurdo, evidentemente, estaba en la mente de los negociadores europeos.

En esta perspectiva y en un ambiente de no demasiado optimismo, la agenda de la cumbre de Niza tenía estos puntos principales:

• Para evitar que la futura Unión de 27 o 28 miembros quede bloqueada es necesario reducir drásticamente el número de decisiones que necesitan la unanimidad de todos los miembros. La Comisión propuso que el sistema de mayoría cualificada se convierta en la norma general.
• La reducción del número de comisarios, necesidad impuesta por la ampliación.
• La reponderación del voto de cada país. La ampliación y la necesidad de tener en cuenta el peso demográfico de los países, esencialmente el de Alemania, imponían esta reforma.
• La "proclamación" de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

·         El debate previo hacía prever que durante la cumbre se iban producir diversos choques:

• Alemania trataría de conseguir más votos en el Consejo de Ministros de la UE. Francia, pese a tener 59 millones de habitantes frente a los 82 de Alemania, se negaba a romper el equilibrio de poder en el que se había sustentado la Unión desde sus orígenes.
• 
  Algo similar pretendía Holanda –15 millones de habitantes- frente a Bélgica –10 millones-. El gobierno de Bruselas se negaba en rotundo a perder el equilibrio de poder con su vecino del norte.
• La obligada reducción del número de comisarios implicaba, según los “países grandes”, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España, el que los “países pequeños” se quedaran sin un comisario fijo en la Comisión. Estos países se negaban en rotundo a esta posibilidad.
• La Comisión intentaba reducir el poder del Consejo. Se afirmaba que había que acabar con “la cultura del veto”. Los Gobiernos nacionales, representados en el Consejo, se negaban a perder su poder de veto en los grandes asuntos como fiscalidad, inmigración, cohesión, seguridad social, etc.

Los observadores han señalado casi unánimemente que en el arduo debate que tuvo lugar en la cumbre de Niza entre los representantes de los países miembros primó el interés nacional y faltó una visión realmente europea que superara las ambiciones concretas de cada nación. No obstante, tras muchos tiras y aflojas, se mantuvo la tradición de la Unión: finalmente se llegó a un acuerdo. Para los más optimistas, es la única manera realista de ir avanzando. Para los más pesimistas, el impulso europeo está cediendo fuerza.

En 26 de febrero del 2001, los líderes europeos, reunidos de nuevo en la capital de la Costa Azul, procedieron a la firma del Tratado de Niza.

             El presidente francés, Jacques Chirac, y presidente en ejercicio de la Unión Europea durante ese semestre, el primer ministro sueco Goran Persson, hicieron declaraciones en las que insistieron en negar la afirmación de que "el espíritu europeo no sopló en Niza". Para ambos, el tratado es suficiente y realista y abre el paso a la incorporación de nuevos países a partir del 2002.

El ministro de asuntos exteriores alemán Joscka Fischer ha puesto de nuevo en el tapete el asunto de fondo: la necesidad de elaborar una Constitución Europea que sistematice, clarifique e impulse el proceso de integración.

El alejamiento existente entre la dinámica institucional hacia una mayor unidad europea y la opinión popular ha vuelto a ponerse de manifiesto y, en este caso, de forma sorpresiva. 

Pese a la campaña en favor de todos los partidos políticos importantes, los irlandeses rechazaron en referéndum ratificar el Tratado de Niza en junio del 2001.

Con una escasa participación electoral, el 53.87% de los irlandeses rechazaron el Tratado de Niza. El resultado de este referéndum abre interrogantes sobre el proceso de ampliación, aunque el gobierno de Dublín se apresuró a prometer una renegociación en un segundo referéndum que podría abrir paso a cláusulas excepcionales para Irlanda.

El éxito de la campaña en contra desarrollada por los Verdes y varios grupos de izquierdas y Organizaciones No Gubernamentales ha vuelto a demostrar la creciente desconfianza de los ciudadanos europeos por el déficit democrático de la UE.

CONCLUSIONES

             Luego de finalizado el presente trabajo y una vez profundizado en los conceptos de Funcionalismo e Integración como objetos de estudio del mismo, podemos afirmar, en teoría, que los procesos de integración –principalmente en sus aspectos económicos- debieran seguir una lógica bastante clara, partiendo desde lo que denominamos como una zona de libre comercio, hasta llegar a lo que se conoce como una unión económica y monetaria, para posteriormente dar un paso bastante mas difícil hacia lo que sería la unión política, lo que implica entre otras cosas la creación de instituciones supranacionales, es decir, con la atribución de dictar normas obligatorias para los Estados y cuya aplicación sea inmediata y prevalente, producto de una voluntad de ceder grados de soberanía, siendo esto ultimo una de los aspectos polémicos y que hace difícil el avanzar en la integración.

              Lo anterior encuentra su explicación lógica en los planteamientos que nos entrega la teoría funcionalista de las relaciones internacionales en su condición de teoría de la integración, la cual contiene fuertes rasgos federalistas aunque no lo expresa de manera explícita ya que al menos en el mediano plazo no se plantea la desaparición de los Estados sino que los hace parte del proceso. El carácter evolutivo y dinámico del proceso es posible de explicar por medio del concepto de “derrame” a partir del cual se produce la ampliación de la integración hacia sectores que en una primera fase no se contemplan en los proyectos integrativos iniciales.

             Las afirmaciones del párrafo anterior encuentran reafirmación en una mirada a primera vista de lo que constituye el proceso de integración europea iniciado a partir  de la firma del Tratado de la CECA en 1951 y la posterior evolución hacia la actual Unión Europea, donde a partir de la integración de las industrias del carbón y del acero, se ha llegado a incluir en la actualidad temas tales como la ciudadanía europea, los asuntos de justicia interior y una política exterior y de seguridad común.

             Según lo visto en el segundo capítulo de este trabajo, primero es necesario reconocer que la integración es posible gracias a una voluntad manifiesta o explícita por parte del poder político de cada uno de los Estados que se hacen partícipes de un proceso de integración. Lo anterior nos lleva a afirmar que la integración es un proceso esencialmente político –por tanto una de sus características es la presencia del conflicto-, siendo este último un elemento que está presente durante todo el proceso integrativo independientemente del grado al que se llegue o se quiera llegar. Esto se ve reflejado en las diferencias de opinión entre los Estados partes del proceso de integración europea respecto del alcance que debiera adoptar la evolución europea, dividiéndose las opiniones entre federalistas y unionistas.

             Si bien el elemento político es de gran importancia, no es posible considerarlo como una variable aislada, ya que, de manera obligada debemos considerar otros factores que complementan lo que hasta ahora hemos dicho.

             Complementario a la voluntad política, creemos necesario el surgimiento de un sentido de identidad que emane desde la sociedad –desde el ciudadano común hasta las cúpulas de poder- para con el proceso y las nuevas estructuras que éste vaya creando –recordemos que a medida que se avanza en la integración, se debieran crear órganos supranacionales encargados de la coordinación de las políticas comunes de la comunidad que se ha formado-; esta identidad o en cierta medida traspaso de lealtades, produce que los grupos opositores al esquema de integración, estén menos dispuestos a atacar de manera frontal la evolución del proceso, permitiendo que éste sea más dinámico.

             El proceso de integración europeo, si bien no ha estado exento de problemas, se ha visto reforzado basándonos en lo que hemos dicho hasta el momento, por la capacidad de los gobiernos de los Estados miembros de alcanzar niveles satisfactorios de consenso a pesar de las diferencias existentes entre ellos. Aunque es necesario destacar que mientras más se quiere avanzar en la integración, se presentan mayores dificultades para alcanzar acuerdo.

             Otro factor que ha dificultado el avanzar hacia lo que sería una unión política, es la escasa participación de los ciudadanos europeos en la única instancia de representación directa que contempla la Unión –el Parlamento Europeo-, lo que estaría suponiendo un débil traspaso de lealtades por parte del ciudadano común para con el proceso de unión, lo que nos lleva a afirmar que solo bastaría con que exista voluntad por parte de los gobiernos para poder llevar a cabo la integración. Ahora, si miramos el caso de MERCOSUR, nos encontramos con la existencia de la voluntad política por parte de los gobiernos, pero con un proceso de integración claramente en decadencia, lo que nos lleva a afirmar que la voluntad política es una condición necesaria pero no suficiente para llevar a cabo de manera exitosa la integración.

             Un proceso de integración, ya sea en sus aspectos tanto políticos como económicos, se hace mucho mas difícil en presencia de factores como la asimetría económica entre las partes del proceso –el ejemplo más cercano es el caso de América Latina con el MERCOSUR-, el subdesarrollo como complemento de lo anterior y por tanto la inestabilidad producto entre otras cosas del descontento social que se manifiesta en forma de violencia, la escasa capacidad de adaptación a los cambios y la incapacidad de las élites de llevar a cabo un proyecto común de integración. Lo anterior visto desde una perspectiva funcionalista, se constituye en un obstáculo al proceso de derrame que supone la integración funcionalista. En este sentido nos es fácil entender el porqué del éxito en el proceso de integración de Europa, ya que precisamente los Estados que iniciaron el proceso y los que posteriormente se fueron integrando, en su mayoría se caracterizan por ser países industrializados, con economías más o menos simétricas, con una alta capacidad de adaptación por su condición de países desarrollados y por último con una élite que es capaz de complementarse y alcanzar acuerdos.

             Según lo anteriormente expuesto creemos que por un lado, la teoría funcionalista tal como se plantea en el primer capítulo de este trabajo, no es aplicable de manera universal, siendo el proceso de integración de la Unión Europea el que quizás mejor se adapta.

             Por otro lado, también es posible afirmar que no existe un modelo único de integración a seguir como muchos podrían pensar al observar el proceso envidiable que ha vivido Europa, sino que se deben crear modelos que consideren y se adecuen a la realidad de cada región y a las características de los miembros que forman parte del proceso integrativo, donde cobra gran importancia el tener bien definidos los objetivos estratégicos del Estado, los cuales son un reflejo de los intereses nacionales.

             Si bien, hemos dejado más o menos claro las diferencias que existen entre los conceptos de integración y globalización, optamos por afirmar que ambos conceptos se complementan en forma positiva y que hoy más que nunca podemos decir que la integración es una respuesta para enfrentar en una mejor posición negociadora el proceso de globalización. Un ejemplo de lo anterior, es que en la actualidad la única potencia política capaz de hacerle el peso a los Estados Unidos es la Unión Europea como bloque político y económico.

             Según lo planteado en el párrafo anterior, el funcionalismo al menos en términos teóricos, se adecua bastante bien en sus postulados a las características económicas –interdependencia cada vez mayor entre diversas áreas- del mundo actual.

             Finalmente, la principal y gran critica que se puede hacer al funcionalismo, es su poca capacidad de adaptación a la hora de aplicarla a la realidad del mundo actual, incluso por parte de su sucesora, el neofuncionalismo, debido a que ambas desde sus inicios han estado fuertemente influenciadas por el proceso de integración que se vive en Europa.

             La mejor opción a la hora de entender y explicar los fenómenos que se suceden en la realidad mundial actual, es adoptar una visión ecléctica, entendiendo que las teorías de las relaciones internacionales son necesariamente complementarias y no excluyentes.

  

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[1] Dicha cláusula se basa en el principio de la no discriminación, es decir, todos los países que firmaron dicha cláusula deben disfrutar del status de “país más favorecido”.

[2] Secretario de Estado del presidente Roosevelt, defensor del libre comercio, considerado como la figura de mayor respeto y públicamente popular en todos los gabinetes del presidente Roosevelt, gana el premio Nóbel de la Paz en 1945.

[3] Real Academia Española de la Lengua.

[4] Lindberg, Leon. The political dynamics of european economic integration, citado por Dougherty, James en Teorías en pugna en las relaciones internacionales, 1993, p 445.

[5] En términos generales, en esta parte del trabajo –letras A a la F- nos basaremos en los lineamientos sugeridos por Balassa en The teory of economic integration, 1961, p 1-3. y Basaldúa en En torno al derecho de la integración, 1996, p 4. estos lineamientos serán complementados por la opinión de otros autores.

[6] Basaldúa, Ricardo En torno al derecho de la integración, citado por Mariño, Jorge en La supranacionalidad en los procesos de integración regional, 1999, p 115.

[7] Citando a Viner en MERCOSUR, Unión Europea, NAFTA y los procesos de integración regional, 1996, p 25.

[8] Los trabajos de Mitrany estan contenidos principalmente en: 1- A working peace system, 1943; 2- The prospects of integration: federal or functional, 1965; 3- The functional approach to world organisation, 1991. 

[9] Citado por Karl Deutsh en Análisis de las relaciones internacionales, 1990, p 198-199.

[10] HAAS, Ernst  Beyond the Nation-State, citado por Dougherty, James en Teorias en pugna en las relaciones internacionales, 1993, p 451.

[11] Con el termino “Tercer Mundo”, queremos hacer referencia principalmente a los países de América Latina, ya que en gran medida lo que se plantea en este capítulo, corresponde a características de esta región.

[12] Citado por James Dougherty en Teorías en pugna en las relaciones internacionales, 1993, p 457.

[13] Ghymers, Christian “La integración regional europea y el desarrollo” en America Latina-Europa. Mas alla del 2000, 1997, pagina 65.

[14] Unión Aduanera creada en 1948, formada por Bélgica, Holanda y Luxemburgo.

[15] Citado por Pérez-Bustamante, Rogelio en Historia política de la Unión Europea 1940-1995, 1997, p 89.

[16] Ronda de negociaciones llevada a cabo entre los años 1964-1967 en el marco del GATT. En ella se trataron principalmente temas relacionados con aranceles aduaneros y medidas antidumping.

[17] Citado por Pérez-Bustamante, Rogelio en Historia política de la Unión Europea 1940-1995, 1997, p 166.