Región y regionalismo en los acuerdos de integración económica:

Introducción

Desde fines del siglo XX se advierte un ritmo acelerado en lo relativo a la conformación

y evolución de acuerdos de integración regional en América Latina. Buena parte de él

puede explicarse por el impacto de la negociación de un proyecto de integración

hemisférica, el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que englobaría a todas

las naciones latinoamericanas y del Caribe no latino con EE.UU. y Canadá (Giacalone,

2004). Pero algunos desarrollos, por su importancia, necesitan de un análisis más

profundo que el de considerarlos una respuesta al ALCA. Uno de estos casos es el de la

constitución de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), mediante la

Declaración del Cusco (diciembre de 2004), como corolario de las negociaciones

comerciales entre la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur. Teniendo en

cuenta las dificultades y la lentitud del proceso de negociación comercial entre 1994 y

2003, que además no logró alcanzar un tratado de libre comercio con el alcance que se

proponía, llama la atención la relativa rapidez con que los gobiernos sudamericanos

aceptaron, apenas un año después, constituir la CSN.

En este trabajo convergen el análisis empírico y el análisis conceptual en un

intento por contestar las siguientes preguntas: 1) ¿por qué se pasó de privilegiar una

integración latinoamericana a definir un proyecto sudamericano, como la CSN?; 2) ¿qué

factores internos y externos facilitaron este proceso? y 3) ¿cuáles de los conceptos de

región y regionalismo que se manejan actualmente pueden aplicarse para describir y

explicar este proceso?

La presentación se ha organizado en tres secciones, más la introducción. La

primera explora los conceptos de región y regionalismo que se asocian con el fenómeno

de las relaciones entre acuerdos de integración regional (o relaciones interregionales); la

segunda sección analiza el proceso de constitución de la CSN, aplicándole algunos

elementos conceptuales discutidos en la primera parte, para dar respuesta a las dos

primeras preguntas; y, en la tercera sección, se ensayan algunas conclusiones, a fin de

determinar cual es el concepto que mejor explica este proceso histórico. En la búsqueda

del concepto más adecuado debemos observar que todo concepto tiene valor si consigue,

a la vez, describir el fenómeno del cual da cuenta, explicarlo y establecer un horizonte

normativo para el mismo. Estos serán entonces los criterios para establecer la adecuación

del concepto. Hemos seleccionado, además, entre los conceptos de regionalismo, aquellos

que se aplican a las relaciones interregionales, o relaciones entre grupos de integración,

porque la CSN se originó a partir de las negociaciones entre dos grupos de este tipo – la

CAN y el Mercosur.

1

Interregionalismo, financiado por el CDCHT de la Universidad de Los Andes.

2

Este trabajo forma parte de un proyecto de investigación sobre Globalización e

Los conceptos de región y regionalismo dentro de las relaciones interregionales

A la pregunta sobre como reconocer cuando existe una región, Van Langenhove y Costea

(2004: 9) responden que las regiones son “construcciones humanas basadas en

percepciones influenciadas por factores geográficos, históricos, económicos, políticos y

culturales”. La territorialidad juega un papel para que la gente desarrolle una identidad,

pero no es el único factor. Como las regiones cambian y se definen a si mismas en el

tiempo, ellas pueden identificarse sólo

criterio para establecer la existencia de una región. En otras palabras, las regiones “se

hacen visibles” mediante un proceso de interacción, que ocurre a lo largo de líneas

geográficas, históricas, culturales, políticas y económicas

territoriales los que llevan a las regiones a definir intereses u objetivos comunes, que,

cuando se traducen en políticas comunes o en un proyecto común, dan origen al

regionalismo. En este sentido, no existe la región “ideal” ni tampoco una agenda única

para todas las regiones, ya que cada una tiene sus propios intereses, que busca alcanzar

no sólo relacionándose en el ámbito regional sino también en el internacional, con otras

regiones y/o estados naciones (Fawcett, 2005: 26).

Las regiones han existido y cumplido un rol dentro de las relaciones

internacionales desde la antigüedad, bajo el nombre de imperios, esferas de influencia o

alianzas de un estado poderoso con otros (Fawcett, 2005: 27). Pero un rasgo novedoso de

la situación actual está dado por su creciente actividad dentro de ese campo e inclusive

por la tendencia a constituirse para actuar como sujeto de las relaciones internacionales.

Van Langenhove y Costea (2004) argumentan que actualmente se experimenta la

transición de un orden mundial westfaliano

naciones estados, jugarán un rol central y donde los procesos de integración regional

determinarán cada vez más las relaciones internacionales. Esta transición se debe, según

ellos, a las transformaciones experimentadas en la naturaleza y alcance de los procesos de

integración regional, por considerar que los acuerdos actuales han pasado del comercio a

la integración de políticas y regulaciones internas y se están moviendo hacia una mayor

actividad en el ámbito internacional. El orden mundial westfaliano se apoyó en cuatro

principios: 1) territorialidad, 2) soberanía, 3) autonomía y 4) legalidad. De esta forma, las

relaciones internacionales entre naciones se gobiernan por un acuerdo según el cual todos

los participantes poseen un espacio geográfico limitado por fronteras (territorialidad),

dentro del cual ejercen en forma exclusiva derechos de gobierno y autoridad política

(soberanía); además son competentes para decidir sus asuntos sin injerencia externa

(autonomía) y sólo pueden ser obligados en el ámbito internacional por aquellos tratados

que hayan firmado y estén vigentes (legalidad) (Van Langenhove y Costea, 2004: 2).

Pero, paralelamente, se han desarrollado regímenes internacionales que facilitan las

relaciones entre naciones (disposiciones respecto a medio ambiente, tráfico aéreo,

comercio, etc.), o sea principios generales de conducta aceptados en las relaciones entre

a posteriori, por lo tanto no existe un único2. Son los elementos no3 a otro en el cual las regiones, junto con las

2

constituyen subsistemas entre los estados naciones y lo global y, por otro, las “micro-regiones”, que existen

entre lo nacional y lo local (Soderbaum, 2005: 87). En este trabajo el término región se aplica a las

primeras.

Es necesario distinguir entre niveles de regiones: por un lado, las “macro-regiones” que

3

después de un período prolongado de guerras entre ellas, sentando las bases para su reconocimiento mutuo.

3

La Paz de Westfalia (1648) estableció el marco de las relaciones entre las naciones europeas

naciones. La globalización, entendida como un proceso de relaciones que desafía la

territorialidad de las relaciones entre naciones, ha afectado el sistema de orden mundial y

estaría dando origen a un nuevo orden, dentro del cual se desplaza hacia las regiones

atributos de las relaciones entre naciones (Van Langenhove y Costea, 2004: 5).

Una interpretación interesante acerca de las regiones es también la de Neumann

(1994: 53-54). Para él, las interpretaciones acerca del proceso de formación de las

regiones se ubican a lo largo de un espectro, en cuyos extremos se encuentran dos

perspectivas opuestas de esos procesos – por un lado, la que privilegia los factores

internos (“inside-out”) y, por el otro, la que enfatiza los externos (“outside-in”). En las

primeras predominan conceptos culturales, tales como identidad, interacciones sociales e

idioma, mientras en las segundas los conceptos se basan en apreciaciones de orden

geopolítico

de Cantori y Spiegel (1970, citado en Neumann, 1994: 55), que dividen a las regiones en

un “núcleo” y una “periferia” y ubican en las naciones del primero de ellos (el “núcleo”)

el establecimiento de las posturas internacionales de la región. Pero esta última resulta

afectada por el sistema internacional, de manera que las posibilidades de constitución y

permanencia de una región dependen también de los factores externos.

Sin embargo, Neumann (1994: 58) observa una carencia en todas esas

interpretaciones – la región se asume como “algo dado”, un sujeto empírico con patrones

de interacción permanentes. Neumann argumenta a favor de una perspectiva que permita

analizar a la región como una “comunidad imaginada”, esto es como producto de un

proceso de reflexión por parte de un conjunto de actores – estatales y no estatales –

acerca del rol de la región, que se traduciría luego en una serie de acciones encaminadas a

constituirla como tal. En este proceso de reflexión, y en las acciones consecuentes, la

región asumirá las características que sus creadores quieran otorgarle. De esta forma, se

destacarán algunos aspectos y se dejarán de lado, otros. Cuando una región se

institucionaliza, mediante un acuerdo de integración regional, son los actores políticos los

que establecen que características se convertirán en políticamente relevantes y los que

diseminan esa “identidad imaginada” a los demás. Este proceso representa siempre una

manipulación del conocimiento y del poder por parte de un núcleo – nación o grupo de

naciones – dentro de la región (Neumann, 1994: 53).

Neumann considera que, al no ser la región una realidad empírica sino

“imaginada”, es apropiado estudiar su proceso de transformación en regionalismo a

través del principal instrumento con que cuentan los actores políticos para crearla – el

discurso. Cita en este sentido a Joseph Nye (1968, en Neumann, 1994: 59) para decir que

las regiones existen donde los políticos quieren que ellas existan, pues son los que

definen hasta donde llega la región y quienes constituyen el “nosotros” y el “otro”. En el

proceso de estudiarla incluye dos narrativas – la de los factores internos y la de la

coyuntura internacional que hace posible la creación de la región, pues ambas

contribuyen a determinar quienes inspiran y tratan de imponer su definición de región, en

contraposición a otros proyectos rivales. En otras palabras, de esta manera, se puede

contestar las preguntas acerca de donde se origina la idea de la región, quien la formula y

quien puede beneficiarse de ella.

4. En una posición intermedia entre ellos, estarían los estudios comparativos

4

otro extremo, Brundtland y Ole Waever.

4

En el grupo de los “culturalistas” estarían, por ejemplo, Kart Deutsch y Amitai Etzioni y, en el

Sin embargo, el regionalismo, en tanto proyecto político, sigue afectado por tres

variables: capacidad, soberanía y hegemonía, que también afectan la participación de las

naciones en las relaciones internacionales. La capacidad de los miembros del proyecto es

crucial para determinar si un acuerdo regional va a pasar de lo retórico a una cooperación

efectiva, y ella se ve afectada por la presencia de rivalidades, competencias y sospechas

entre naciones, fenómenos que pueden verse como ataques o amenazas a la soberanía de

uno o más países. En este sentido, después de todo, “los estados cooperan en las regiones

como lo hacen en las alianzas, atendiendo a sus propios intereses”. Si las regiones les

permiten alcanzar esos intereses, otros factores pueden dejarse de lado. Un problema

distinto se plantea cuando existe un hegemón, un país poderoso que usualmente impulsa

la creación de una región y establece la agenda de la organización regional. Esta

presencia de una nación más poderosa – dentro del grupo o fuera de él, pero influyendo

para que el grupo actúe en conjunto – puede ser un factor facilitante pero también generar

la reacción opuesta (Fawcett, 2005: 34). En estos casos, según Fawcett (2005: 35-36), la

vinculación del regionalismo con un proyecto global permitiría mitigar esa hegemonía y

otorgar mayor transparencia y legalidad al proyecto regional.

Hurrell (2005: 52), por su parte, pone en duda que el regionalismo pueda

sostenerse sólo sobre la base de la voluntad política, en ausencia de una racionalidad

económica y de resultados concretos que beneficien a la mayoría de sus miembros. En

este sentido, señala que es necesario distinguir en cada caso cuanto hay de descripción y

cuanto de “prescripción” en el concepto de regionalismo. Este último punto es importante

porque algunos analistas parecen manejar el concepto de regionalismo como “una

doctrina acerca de cómo deberían administrarse las relaciones internacionales”.

Al tratar de establecer una clasificación coherente del fenómeno denominado

regionalismo por lo general se privilegian dos dimensiones: 1) la cronológica y 2) la

cualitativa. La primera identifica “oleadas de regionalismo” o, en el caso de Van

Langenhove y Coesta (2004) “generaciones”, mientras la segunda buscar distinguir las

cualidades que diferencian entre sí al “viejo” y al “nuevo” regionalismo. El concepto de

“generaciones” indica la posibilidad de que en la actualidad coexistan distintos tipos de

acuerdos, con rasgos tanto del viejo como del nuevo regionalismo, algo que también

señala Hettne (1999:8). Predomina entre los académicos europeos

concepto de que la primera generación de acuerdos de integración regional dio

preeminencia a lo económico; la segunda, a la coordinación de las políticas domésticas de

los estados miembros – e incluyó aspectos sociales y culturales --y, la tercera, enfatiza la

acción conjunta en el campo de las relaciones internacionales (“actorness”).

Hettne (1996, 1999, 2005) es quien más ha desarrollado la dimensión política del

regionalismo, vinculándola con el fenómeno del interregionalismo. Este último surge de

un análisis de los aspectos contrastantes del viejo y el nuevo regionalismo, destacando

entre las características del segundo su avance de la dinámica del “spill over” (derrame)

económico a la incorporación de aspectos de seguridad, culturales y sociales (Hettne,

1999). Para Hettne (2002: 955) el viejo regionalismo era un proceso de arriba hacia abajo

y el nuevo, va en dirección opuesta; el primero se ocupaba de las relaciones entre estados

5, sin embargo, el

5

regiones desde que el Tratado de Maastricht (1992) estableció la coordinación de sus políticas exteriores y

de seguridad. Además la revaluación de su moneda común, el euro, y la misma constitución europea

parecen haber originado un sentimiento de afirmación internacional en este grupo de países.

5

En Europa se observa mayor interés por describir y explicar el fenómeno de la “actorness” de las

naciones y el segundo, es un fenómeno multidimensional que incorpora actores no

estatales. Según él, la Unión Europea (UE) sería el modelo a imitar por el nuevo

regionalismo, debido a su éxito en incorporar países disímiles.

El regionalismo, como proyecto político, está en constante cambio y mutación,

marchando desde una base geográfica compartida hacia la formación de una “comunidad

imaginada”. Este proceso pasa por cinco etapas: 1) la definición de la unidad geográfica;

2) la profundización de las relaciones entre los grupos que comparten esa base territorial

(sistema social regional); 3) la creación de una sociedad regional, en forma espontánea o

por medio de la cooperación en áreas específicas; 4) el desarrollo de un marco

organizativo para la cooperación (comunidad regional); y 5) un sistema regional

institucionalizado cuando la región actúa como un sujeto activo con identidad propia,

capacidad, legitimidad y una estructura de toma de decisiones (Hettne, 2002: 957).

El regionalismo puede entenderse desde un punto de vista endógeno – como

resultado de presiones de los actores domésticos – y también como una respuesta a un

proceso exógeno – la globalización (Hettne, 2002: 955). En este sentido, es “una forma

de manejar a la transformación global, puesto que los estados naciones carecen de la

capacidad y los medios para realizar tal tarea en el nivel nacional” (Hettne, 1996). El

impacto de la globalización encuentra respuestas distintas según la etapa en la cual se

encuentre la región, pero el regionalismo es siempre una respuesta política a fuerzas

externas (Hettne, 2002: 959). Hettne explica la relación entre regionalismo y

globalización con la noción del doble movimiento (Polanyi citado en Hettne, 2002: 959)

– una expansión y profundización del mercado global es seguida por una intervención

política del Estado, al nivel regional, para proteger a la sociedad. Existe un movimiento

dialéctico entre las fuerzas económicas que promueven el intercambio comercial y las

regulaciones políticas que tratan de reordenar la economía para hacerla gobernable.

Hettne (2002: 963-964) propone un modelo de “globalización regional”, o

globalización con bloques regionales, y vincula el regionalismo con la posibilidad de

un nuevo “orden westfaliano reformado” – gobernado por unas Naciones Unidas

reconstituidas. Hettne (2002: 962) denomina “multilateralismo regional” a este

modelo de gobernabilidad y entiende el interregionalismo como el establecimiento de

acuerdos entre regionalismos. Esta perspectiva asume que, para relacionarse entre

sí, los regionalismos deben aceptar el multilateralismo regional como objetivo final,

imitar el modelo de la UE y apoyar una “integración para el desarrollo” (Mittleman,

1999). Si el interregionalismo se vincula con la globalización, no puede interpretarse

desde el punto de vista de una región individual, sino que debe definirse “como un

concepto de orden mundial, dado que cualquier proceso particular de regionalización

en cualquier parte del mundo tiene repercusiones sistémicas en otras regiones,

afectando la forma en que se organiza el orden mundial” (Hettne, 1996).

Por su parte, Van Langenhove y Coesta (2004: 15-16) señalan que los acuerdos de

tercera generación se caracterizan por actuar dentro de las organizaciones y regímenes

internacionales y negociar en conjunto con otros acuerdos de integración o con otros

gobiernos. Los regionalismos desarrollan en esta etapa tres características centrales: 1) un

marco institucional que les permita actuar en conjunto en el ámbito internacional (por

ejemplo, la constitución europea); 2) un conjunto de posiciones comunes en sus

negociaciones internacionales; y 3) una mayor participación regional en los organismos

6

internacionales (por ejemplo, en las Naciones Unidas). En resumen, mientras los

regionalismos de primera generación buscaban “optimizar los procesos económicos”, los

de segunda generación trataron de hacer lo mismo respecto a ”los procesos políticos

internos” y los de la tercera pretenden “optimizar los procesos políticos externos y los

procesos globales de gobernabilidad” (“governance”) (Van Langenhove y Coesta, 2004:

16). En resumen, aunque el presente orden global se basa en las naciones estados, está

complementado por el creciente rol que están adquiriendo las regiones como “entidades

geopolíticas con propiedades de los estados westphalianos” (Van Langenhove y Coesta,

2004).

Otros autores son más prudentes al respecto. Kuwayama (2005: 8) acepta que los

acuerdos de integración actuales incorporan elementos de cooperación en campos no

económicos (diálogo político, por ejemplo), pero considera que la clave de su éxito a

mediano y largo plazo son los logros económicos que produzca. Reconoce también que

se ha producido un cambio de los aspectos intrarregionales de esos acuerdos a las

negociaciones interregionales, generalmente de carácter Norte-Sur pero también Sur-Sur.

Atribuye la aparición de fórmulas de cooperación en los acuerdos Norte-Sur al hecho de

que éstos han dejado de ser no recíprocos, o sea que sustituyen a los programas de

preferencias comerciales (SGP) otorgados, en el marco del GATT, por la UE y otros

países desarrollados a grupos de países en desarrollo. Pero, como la asimetría entre ellos

se mantiene, la cooperación Norte-Sur sigue siendo necesaria (Kuwayama, 2005: 24).

Esta cooperación no aparece exclusivamente en los acuerdos interregionales firmados por

la UE, sino que se incluye también en los acuerdos de Japón con países en desarrollo

(como México), lo cual indicaría que constituye una respuesta a la necesidad de mitigar

los problemas de asimetría que persisten en las relaciones Norte-Sur

A su vez, los países del Sur buscan acuerdos con los del Norte para asegurar un

acceso más estable y amplio a esos mercados, para atraer inversiones extranjeras directas

y para hacer permanentes los cambios en sus políticas macroeconómicas. Sin embargo,

en la medida en que los acuerdos con el Norte refuerzan sus ventajas comparativas en

sectores primarios o en sectores manufactureros intensivos en mano de obra no calificada

(“maquila”), esos países tienden a establecer acuerdos Sur-Sur con la finalidad de

desarrollar o ampliar sus ventajas comparativas en el área manufacturera (en búsqueda de

diversificación exportadora y economías de escala) (Kuwayama, 2005: 25-26). Estos

acuerdos también incluyen cláusulas relativas a cooperación (medidas sanitarias y

fitosanitarias, acceso a información, etc.) como forma de adquirir y compartir

conocimiento tecnológico. Así los acuerdos interregionales Sur-Sur pueden verse como

parte de un proceso de aprendizaje para esos países (Kuwayama, 2005: 29) y se

equiparan a alianzas estratégicas para aumentar el valor agregado de lo que se exporta,

ampliar mercados y diversificar socios (Kuwayama, 2005: 40).

En cuanto a la inclusión en los acuerdos de integración de la coordinación de

políticas macroeconómicas – característica de los acuerdos de segunda generación –

Kuwayama (2005: 34) la relaciona con el reconocimiento de que las variables

macroeconómicas son fundamentales para el comercio (véase, por ejemplo, el impacto de

las devaluaciones monetarias en las relaciones comerciales entre Argentina y Brasil

dentro del Mercosur) y al hecho de que los impulsos para el crecimiento económico

6.

6

e interpretación permiten contradecir premisas de ese concepto.

7

Debe aclararse que Kuwayama, 2005, no discute el concepto de interregionalismo pero sus datos

provienen muchas veces de variables financieras más que del comercio en si. En este

caso, la experiencia europea es importante porque demuestra que la estabilidad

macroeconómica puede alcanzarse aún entre países que presentan grandes asimetrías.

En resumen, actualmente el concepto de región privilegia los aspectos no

territoriales y otorga preeminencia a la idea de un proyecto político, con el cual la región

da paso al regionalismo. Una tendencia que diferencia a los regionalismos actuales de los

pasados es que tienden a involucrarse mucho más en las relaciones internacionales.

Aunque los regionalismos siguen afectados por las limitaciones que antes afectaban a los

estados nacionales en sus relaciones externas, por ejemplo, la asimetría de recursos y de

poder político y la presencia facilitadora u obstaculizadora de un hegemón, para Hettne el

regionalismo constituye la base de un proyecto mediante el cual se aspira a crear un

sistema global “multiregional”. En su ápice estarían unas Naciones Unidas reconstituidas

mediante la inclusión de distintos regionalismos en su proceso de toma de decisiones.

Como modelo para alcanzar este horizonte Hettne presenta el regionalismo desarrollado a

lo largo del tiempo por la UE.

Otros analistas, sin embargo, señalan que el voluntarismo político de los

gobiernos no alcanza a mantener el apoyo interno al regionalismo, si de él no se derivan

beneficios de orden económico. Neumann, por su parte, considera que el regionalismo es

una “comunidad imaginada”, que se construye en la práctica, englobando algunos

elementos similares a los de Hettne junto con otros que éste descuida o ignora. Entre

estos últimos, vale la pena mencionar que el regionalismo evoluciona según lo que sus

dirigentes políticos desean en un momento histórico – con lo cual su significado no es

estático sino dinámico -- y que es necesario analizar el discurso político del cual se valen

para manipular el conocimiento y el poder.

De la integración latinoamericana a la Comunidad Sudameriaca de Naciones (CSN)

Entre 1994 y 2003, los dos grupos de integración subregional existentes en Sudamérica –

la CAN y el Mercosur – llevaron a cabo negociaciones para establecer un tratado de libre

comercio entre ellos (Area de Libre Comercio Sudamericana o ALCSA) y, un año

después de no lograr firmar un acuerdo único, crearon la CSN, cuyos objetivos incluyen

no sólo aspectos económicos sino también políticos, de seguridad y culturales.

La negociación de un acuerdo de libre comercio entre los dos grupos fue lenta y

difícil debido a la existencia de “objetivos de negociación divergentes, crisis políticas y

económicas domésticas, oposición de grupos de interés domésticos y un comercio

interregional insignificante” (Harnett 2003; Rondon & Urbina 2003). La pequeña

cantidad de comercio entre la CAN y el MERCOSUR es un factor que incide en

disminuir el interés económico por este acuerdo. Datos de Harnett (2003) muestran que

entre 1997 y 2002 “las exportaciones e importaciones de uno a otro no fueron

significativas, que la CAN tiene un importante déficit comercial anual con MERCOSUR,

y que no hubo aumento del comercio entre bloques después de que se unificaran las

acuerdos de preferencias arancelarias” entre la CAN y Brasil en 1999 y entre la CAN y

Argentina en el año 2000

la ALADI incluyeron casi el 90 % de las exportaciones andinas a ambos países, la CAN

no experimentó un crecimiento significativo en sus exportaciones hacia Mercosur. Brasil

7. Aunque estos acuerdos del llamado “patrimonio histórico” de

7

8

Véase también Toro, 2003 , y Klinkhammer, 2005.

y Argentina, sin embargo, mostraron un pequeño aumento en sus exportaciones a la CAN

pero ellas nunca representaron más del 4 % de sus exportaciones totales (Harnett 2003).

Los incentivos económicos positivos del acuerdo están asimétricamente

distribuidos entre los países del Mercosur porque las exportaciones brasileñas hacia la

CAN se componen en su mayoría de productos manufacturados, mientras que los otros

miembros del Mercosur son competitivos en exportaciones basadas en recursos naturales,

las cuales resultan sensitivas y, por lo tanto, son protegidas por los países andinos. El

resto del Mercosur también tiene incentivos defensivos, que pueden identificarse como la

erosión de sus propias preferencias en el mercado brasileño debido al ingreso de

productos de la CAN. Brasil resulta doblemente beneficiado además porque se espera

que el acuerdo genere desarrollo en su región nordeste, la más pobre actualmente,

mediante un mayor acceso a los recursos energéticos venezolanos (Giordano 2002: 5).

Para los otros países del MERCOSUR, el principal beneficio de la negociación de un

tratado de libre comercio con la CAN puede haber sido la aplicación efectiva de una

tarifa externa común frente a ese grupo de países, a través de la renegociación de los

previos acuerdos bilaterales con ellos.

El ALCSA se originó inicialmente como una alternativa al TLCAN, dados los

efectos negativos que éste tuvo sobre el comercio de productos manufacturados de

Brasil hacia EE.UU. y de productos agrícolas argentinos y brasileños hacia México

Debe añadirse, sin embargo, que el TLCAN no es el único acuerdo comercial que tiene

efectos negativos sobre las exportaciones del MERCOSUR, puesto que Nogués (2003:

452-456) ha documentado el impacto negativo de las sucesivas ampliaciones de la UE

sobre el comercio de bienes de Brasil y Argentina. Pero, mientras en este último caso el

Mercosur ha buscado negociar un tratado de libre comercio con la UE para evitar la

distorsión de comercio, con EE.UU. ha desarrollado una estrategia de búsqueda de otras

alternativas, como un acuerdo con la CAN. Esto no significa que un acuerdo CANMercosur

puede sustituir el ingreso libre de aranceles de los productos argentinos y

brasileños al mercado estadounidense bajo el ALCA, pero ayuda a desplazar las

importaciones mejicanas hacia Colombia y Venezuela

entre Brasil y México dentro de Sudamérica (Giordano 2002: 5)

Después de posponer varias veces las fechas límites, en diciembre de 2003 se

anunció en forma oficial el fin de las negociaciones, con la firma del Acuerdo de

Complementación Económica (ACE) 59, “que no alcanzó a producir un tratado amplio

de libre comercio como se esperaba” (Carranza 2004). El comercio entre la CAN y el

Mercosur sigue regido por más de un acuerdo comercial – uno entre Mercosur y Bolivia

(ACE 36, diciembre de 1996), otro entre Mercosur y Perú (ACE 58, agosto de 2003), y el

ACE 59 (diciembre de 2003) entre Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela. Pero ni

aún Mercosur actuó como un único bloque ya que Paraguay y Uruguay mantienen

acuerdos bilaterales con distintas naciones andinas. Lo anterior permite subrayar que ni la

CAN ni el Mercosur aplicaron realmente sus respectivos aranceles externos comunes y

8.9, nivelando el campo de juego10.

8

Sobre esto véase Chami Batista, 2002, y Nogués, 2003: 456, respectivamente.

9

comercio (el Grupo de los Tres, G-3) con Colombia y Venezuela (Giacalone, 1999).

Desde 1994, cuando comenzó a negociarse el ALCSA, México ha tenido un acuerdo de libre

10

inversiones que lo pondrían en mejores condiciones para vender sus productos en Sudamérica.

9

Este argumento se basa en que el TLCAN habría dado ventajas a México en tecnología e

que el objetivo de transformar los PTAs previos en un único acuerdo de libre comercio

no se ha alcanzado.

A pesar de estas limitaciones, los gobiernos que forman parte de la CAN y el

Mercosur, junto con Chile, Guyana y Surinam

después. Entre sus objetivos destacan la promoción del comercio y las inversiones entre

sus miembros, la coordinación de las instituciones de Mercosur y CAN, y la búsqueda del

desarrollo de la infraestructura regional así como una mayor participación de la sociedad

civil en el proceso de integración (

pasar del ALCSA a la CSN fueron públicamente auspiciadas por Brasil y apoyadas, en

especial, por Argentina y Venezuela.

A continuación aplicamos al proceso de creación de la CSN la interpretación de

Neumann (1994). Los factores internos (“inside-out”) que explican la constitución de la

CSN se observan en las distintas propuestas de unión política y económica para los

países latinoamericanos que se generaron a partir de su independencia política. Aunque

ninguna se concretó, ayudaron a impulsar el concepto de que existía una comunalidad

cultural, histórica y de idioma que podía constituir la base de algo más profundo. Esta

afinidad histórico-cultural no se manifestó en las relaciones económicas, de manera que,

salvo excepciones, el comercio y las relaciones financieras de estas naciones se

orientaron hacia fuera, en dos direcciones – hacia EE.UU. para México y las naciones de

la zona norte y hacia Europa, para las del Cono Sur. De esta forma, su integración

económica se hizo históricamente con mercados extra regionales. Sólo en los períodos

en los que esta integración comercial resultó afectada por factores externos, como las

dos guerras mundiales, el crack de la Bolsa de Nueva York (1929) y/o la guerra de

secesión en EE.UU., se hicieron intentos por sustituir importaciones y por promover el

comercio con los países vecinos. La situación perduró hasta que, después de la segunda

guerra mundial, la CEPAL, organismo regional perteneciente a las Naciones Unidas,

impulsó un proyecto de establecer políticas nacionales de sustitución de importaciones y

de reforzarlas mediante la integración económica latinoamericana (Véase Orrego

Vicuña, 1987). De esta forma, recién en ese momento, como señala Neumann (1994:

65), las similitudes culturales – que “no son políticamente relevantes por si mismas” --

fueron procesadas en términos políticos para convertirse en los fundamentos de la

integración latinoamericana (Neumann, 1994: 65).

También a lo largo de los siglos XIX y XX los distintos gobiernos

latinoamericanos habían desarrollado relaciones políticas entre ellos, unas veces de

cooperación y otras de enfrentamiento, y algunos llegaron a forjar sus propios conceptos

acerca de cómo ubicarse dentro del espacio regional y del mundial. Para fines del siglo

XX puede observarse, como ejemplo, la existencia de rivalidad entre México y Brasil

por el liderazgo latinoamericano, la cual se manifiesta en sus negociaciones comerciales

dentro de la región.

En 1990 México propuso al gobierno estadounidense su incorporación al acuerdo

de libre comercio entre EE.UU. y Canadá, como estrategia para atraer inversiones

extranjeras y recuperar inversiones domésticas, desaparecidas después de la moratoria de

la deuda en 1982. Ni el ingreso de México al GATT en 1986 ni la apertura unilateral al

mercado internacional entre 1983 y 1985 (López Cordova, 2001), seguida por otras

11, establecieron la CSN apenas un añoDeclaración de Cusco 2004). Las negociaciones para

11

localizados geográficamente dentro de Sudamérica.

10

Estos últimos son dos miembros de la Comunidad del Caribe (Caricom) que se encuentran

importantes rebajas arancelarias en 1988, habían logrado alterar esta tendencia para

principios de los noventa. Un viaje del Presidente Carlos Salinas de Gortari a Europa en

1990 lo convenció de la falta de interés de los gobiernos y empresas europeos por invertir

en América Latina, frente a las demandas de inversiones y negocios en el este europeo

(Haggard, 1998: 308-309). La decisión mexicana de solicitar su ingreso al acuerdo entre

EE.UU. y Canadá significó, por lo tanto, una manifestación de compromiso con un

programa doméstico e internacional que lo ubicara en mejor posición dentro de la

competencia por capital

Herminio Blanco Mendoza (1994), Secretario de Negociaciones Comerciales

Internacionales de la SECOFI entre 1989 y 1994, quien explicaba las negociaciones

comerciales con EE. UU. como resultado del agotamiento del modelo de sustitución de

importaciones, de las experiencias favorables de la primera etapa de la apertura

comercial, sobretodo en la creación de empleo, y de la intensa competencia por capitales

internacionales que se vivía en esa época.

En la negociación del TLCAN, los niveles previos de integración económica

informal entre EE.UU. y México a lo largo de su frontera norte permitieron reclutar el

apoyo de los grandes empresarios de esa región y asegurar las bases de una coalición

doméstica fuerte a favor del acuerdo.

TLCAN fue un esfuerzo para enfrentar las presiones de la globalización, no mediante una

retirada de la arena global sino mediante el reforzamiento de sus relaciones

internacionales en un ámbito geográficamente restringido (América del Norte), que

aseguraba la promoción de sus exportaciones y la atracción de inversiones, además de

contar con el respaldo de importantes actores domésticos (Wise, 1998ª: 22).

En las negociaciones comerciales de México en los años noventa también se

buscó una vinculación preferencial con América Latina y en 1990 Salinas de Gortari

propuso a la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) un programa de diez

puntos para negociar “con reglas precisas y transparentes” una zona de libre comercio

para toda la región, como alternativa a los bloques subregionales que más que unirla, la

dividían. Aunque el llamado mexicano fue desoído, los acuerdos firmados por México

con otros países de la región se guiaron por ese propósito (Blanco Mendoza, 1994: 124-

125), buscando otorgar mayor certidumbre a los agentes económicos mexicanos

(empresas y capital) que invierten en la región

La actitud histórica de México frente a la integración se observa en el discurso

diplomático y académico mexicano, en el cual es recurrente el concepto según el cual

México debe convertirse en el “puente continental” entre el norte y el sur del hemisferio,

debido a su ubicación geográfica, importancia económica y lazos culturales con ambos.

Además después de iniciadas las negociaciones para su ingreso al acuerdo con EE.UU. y

Canadá, este discurso fue reforzado por las posibilidades que el mismo le otorgaba --

“México se convierte en un puente estratégico continental en virtud del Tratado de Libre

Comercio pactado con Estados Unidos y Canadá y además por los diversos convenios

que se están negociando con otros países del hemisferio” (Cornejo, 1994). En esta

12 entre los países en desarrollo. Esto es corroborado por13 De esta forma, la entrada de México en el14.

12

de América Latina requería en 1996 de inversiones por un 28 % de su PIB, un 7 % más de las que recibía

para entonces.

Sobre esta competencia puede señalarse que, según la CEPAL (Wise, 1998b: 261), el desarrollo

13

Solidaridad Económica y con la élite tecnocrática del gobierno, Wise 1998ª: 10-12.

Esa coalición se completó con representantes sindicales que participaban en el Pacto de

14

11

Como ejemplo véase el acuerdo México-Chile de 1991 en Blanco Mendoza, 1994: 128-131.

perspectiva latinoamericana de México se ubican asimismo las palabras de Rosario

Green, Secretaria de Relaciones Exteriores durante la presidencia de Ernesto Zedillo,

cuando en 1997 (Green, 2000: 83) se refería a la relación México-Mercosur como “una

relación ejemplar en la región: una relación que también demuestra al mundo la solidez

del puente que hoy ya existe entre los dos orbes del continente…”

Algunos analistas consideran que la inserción de México en el TLCAN fue el

origen de la propuesta mexicana de convertirse en “puente” entre los países

latinoamericanos y los del TLCAN, como instrumento para vigilar el acceso al mercado

estadounidense de productos latinoamericanos (Rosas, 2001: 196). Con esta posición se

vincularía no sólo la firma del Grupo de Los Tres (G-3, Colombia, México y Venezuela)

en 1994

Santiago de Chile de ampliar el Grupo de Los Tres para constituir el Grupo de Los Seis

(G – 6) con la incorporación de los restantes miembros de la CAN (Bolivia, Ecuador y

Perú) (Rosas, 2001: 211). En realidad, la noción de México como puente continental es

anterior a la década de los noventa pero, después de 1993, concretada la negociación con

EE.UU. y Canadá, fue acompañada de un sentimiento de mayor confianza en su

capacidad para alcanzar ese objetivo dentro de América Latina

El concepto de “puente” entre regiones se plasmó en el proyecto de construir una

infraestructura de interconexión, centrada en México, la cual se presentó en el año 2001

como el Plan Puebla-Panamá. Este programa de construcción de infraestructura, que

establecería un corredor económico entre el vértice inferior del istmo centroamericano y

la ciudad mexicana de Puebla, retomó aspectos previamente incluidos en las

negociaciones del G – 3, tales como la interconexión eléctrica desde Venezuela a

México, pasando por Colombia y Centroamérica (“Sugieren vincular el Plan Puebla-

Panamá”, 2001), y agregó otros como el financiamiento de grandes organismos

multilaterales y la instalación a lo largo de ese corredor de empresas privadas, a fin de

generar empleo.

La posición mexicana de ampliar y diversificar mercados para sus exportaciones

e inversiones dentro del continente reactivó “una vieja rivalidad” entre México y Brasil.

En ocasión del ingreso del primero al TLCAN, el gobierno brasileño pidió su expulsión

de la ALADI por no cumplir con su artículo 44,

“traicionado” los principios latinoamericanos al suscribir el TLCAN. La rivalidad entre

ambos se origina, según Rosas, por ser las dos economías más importantes de América

Latina

enfrentan por el liderazgo comercial en la región. Las estrategias regionales para alcanzar

ese objetivo son, sin embargo, distintas: Brasil aspira a formar un grupo sudamericano

compacto para exigir mejores condiciones de intercambio a EE.UU. y la UE, mientras

15 sino también la propuesta discutida en la reunión ministerial del ALCA en16.17 pues para ese gobierno México habría18, aunque el problema no sería económico sino esencialmente político, pues se

15

Véase Giacalone, 1999ª.

16

participar en los procesos de privatización de empresas públicas en los países latinoamericanos, y empresas

medianas y pequeñas, que buscaban alianzas estratégicas en esos mercados para compensar sus pérdidas en

el doméstico, Giacalone, 1999b.

En los acuerdos hacia el sur se interesaron algunas empresas mexicanas grandes, que buscaban

17

Véase asimismo Hummer y Prager, 1998 y, sobre la rivalidad México-Brasil,

Special Report

Según Rosas 2001: 201, la creación del Mercosur también violó este artículo en sus comienzos.Latin America Newsletters2001: 2-3.

18

brasileñas, Rosas, 2001: 219 y 204-206.

12

De 200 grandes empresas exportadoras latinoamericanas en 1998, 82 eran mexicanas y 56,

México negocia “con quien lo desee por separado” (Rosas, 2001: 209). Si las estrategias

se diferencian, los intereses nacionales que ambos buscan alcanzar son los mismos – la

ampliación de sus mercados para bienes, servicios e inversiones hacia países de menor

desarrollo que se ubican en lo que esos gobiernos consideran sus áreas naturales de

influencia.

A diferencia de México y países como Argentina y Chile, Brasil postergó su

apertura comercial prácticamente hasta 1993, en vísperas de la entrada en vigencia de la

unión aduanera del MERCOSUR, motivado por su política interna

Melo estableció la Nueva Política Industrial en 1990, a fin de volver competitivas a las

empresas brasileñas. Se implantó entonces una reducción arancelaria de 14 % pero se

mantuvieron muchos sectores protegidos hasta el Plan Real (1994). Las restricciones que

se mantuvieron en Brasil fueron más importantes que las aplicadas en otros países (cuotas

a las importaciones de automóviles y otros bienes durables, etc.) y la política no fue

respaldada por una coalición fuerte, ya que los empresarios se encontraban divididos con

respecto a ella. Por tal motivo, no se pudo avanzar en otras reformas (seguridad social,

administración pública y sistema fiscal) (Wise, 1998b: 282-284). De esta forma, la

“novena mayor economía industrial, que ha alcanzado ese status mediante un

proteccionismo selectivo,” utiliza una estrategia de liberalización comercial que no le

impide seguir aplicando concesiones sectoriales (Wise, 1998b: 285).

Después de la Reunión Ministerial del ALCA en Belo Horizonte, Brasil, en 1997,

los países latinoamericanos buscaron acelerar y profundizar las relaciones económicas

entre ellos impulsando varias negociaciones pendientes, como la existente entre la CAN y

el Mercosur. La idea inicial de un acuerdo entre estos dos grupos fue presentada en 1994

por el representante brasileño a la VIII Reunión del Consejo de Ministros de la ALADI

(Garcia Junior, 1999: 18; Hirst, 1996) -- meses antes de la Cumbre de Miami en la cual

EE. UU. hizo oficialmente la propuesta del ALCA. Hasta marzo de 1998, cuando se

firmó un acuerdo marco entre los dos grupos, las negociaciones no habían prosperado, lo

cual llevó al gobierno de Bolivia a avanzar solo, sin los otros miembros de la CAN, y a

firmar el ACE (Acuerdo de Complementación Económica) Nº 39 con Mercosur en

diciembre de 1996. Garcia Junior (1999: 19) considera que el acuerdo marco CANMercosur

no se hubiera dado tampoco de no haberse aprobado un año antes en Belo

Horizonte el cronograma y formato de las negociaciones del ALCA, ya que la modalidad

de negociación aprobada en 1997 significó una derrota para la alternativa propuesta por

el Mercosur. Esta era una negociación entre grupos con etapas sucesivas (facilitación de

negocios, armonización de normas y procedimientos aduaneros, etcétera), que debería

culminar con la negociación de acceso a mercados. Tampoco se adoptó la propuesta

estadounidense, consistente en la ampliación del TLCAN

Con este trasfondo, se produjo en 1998 el relanzamiento de las negociaciones de

Mercosur con la CAN, advirtiéndose la vinculación entre lo comercial y lo político,

cuando el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso (Romero, 2002: 61), declara

que el acuerdo entre ambos grupos “representará un paso de gran significado para la

19. Fernando Collor de20.

21 Naím y King, 1997: 23, consideran que el carácter federal del gobierno brasileño afecta su

capacidad para implementar reformas estructurales y la debilidad del Estado le impide compensar a los

grupos “perdedores.”

20

336, coincide con Garcia Junior en que a fines de 1997 era evidente que en la Cumbre de Santiago de Chile

se iniciaría el proceso de negociación del ALCA, el cual el gobierno brasileño había tratado de posponer.

13

Sobre las posiciones en Belo Horizonte véase Bouzas y Svarzman, 2002: 105. Haggard, 1998:

región, tanto en el plano comercial, a través de un mejor aprovechamiento de

oportunidades de intercambio de integración, como en el plano político, en la medida en

que contribuya para una mayor cohesión entre las posiciones de los países de la región en

las negociaciones hemisféricas”. Aunque no se especifica cómo se daría la cohesión

política entre los países sudamericanos en las negociaciones del ALCA, se puede asumir

que los demás gobiernos contribuirían a reforzar la posición del Mercosur que,

estrictamente, podría llamarse la posición brasileña, habida cuenta de declaraciones

previas de representantes de Argentina y Uruguay a favor de una negociación con EE.

UU. y/o el ALCA en forma separada. Esto coincide con el hecho, señalado en distintas

oportunidades por representantes del gobierno y analistas de Brasil, de que ese país se

considera un “jugador global” para el cual el mercado hemisférico no es el destino

principal de sus exportaciones, como en cambio lo sería para Argentina, Bolivia,

Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela y para la mayor parte de los

países centroamericanos y caribeños (Robert, 2002: 74)

de relaciones exteriores de Brasil, señaló que “el ALCA es una opción, no un destino” lo

hizo desde esta perspectiva. El mismo canciller afirmó que a partir de una perspectiva de

sus propios intereses nacionales “Brasil busca su inserción en el mundo,” basándose en

la idea primigenia del Barón de Rio Branco – alcanzar el desarrollo brasileño (Lafer,

2001).

En su trayectoria integracionista dentro de la ALALC y después en ALADI

Brasil no se distinguió por su interés en promover la integración latinoamericana, aunque

fue uno de los países que más se benefició de ella al expandir sus exportaciones hacia

América Latina en un 53 % entre 1960 y 1964 (Rego, 1991: 271). Rego (1991: 282)

opina que las causas que llevaron a que la participación de Brasil en el primer proceso de

integración latinoamericano no contribuyera al éxito del mismo fueron una combinación

de diferencias étnicas, lingüísticas y culturales con los países de origen hispano, distancia

geográfica con el resto del continente, “falta de latinidad que está presente en casi todos

los estratos sociales,” así como el cambio de régimen político en 1964 y de política

económica, hacia una incompatible con la integración propuesta. Con respecto a este

último punto, en 1968 el gobierno militar brasileño adoptó una política de promoción de

exportaciones basada en un sistema de incentivos estatales, que chocaba en forma abierta

con los principios de la ALALC y que es el origen de la política actual, mantenida

incluso en el Mercosur (Rego: 1991: 271, 280).

La continuidad de la política industrial brasileña se relaciona asimismo con la

permanencia en el tiempo de su política exterior, basada en un “paradigma globalista,”

que no ha cambiado desde los años sesenta. Este paradigma articula las influencias

intelectuales de “la crítica nacionalista a la matriz americanista de política exterior,

generada en el ámbito del Instituto Superior de Estudios Brasileños –ISEB; la visión de la

CEPAL de las relaciones centro-periferia y la tradición del pensamiento realista en las

relaciones internacionales, en particular la concepción del sistema internacional como un

ámbito anárquico” (Albuquerque, 1998, citado en Motta Veiga, 2002: 72). El objetivo del

paradigma es utilizar la diplomacia económica para complementar las políticas de

desarrollo industrial en el ámbito doméstico y, dentro de esta posición, el enfrentamiento

21 Cuando Celso Lafer, ministro

21

productos manufacturados de mayor valor agregado en comparación con sus ventas a la UE y Asia,

Rosenwurcel, 2001: 24, y Motta Veiga, 2002.

14

Sin embargo, las exportaciones brasileñas a EE.UU. son relativamente más intensivas en

con EE.UU. constituye un “eje de repulsión” (Soares de Lima, citado en Motta Veiga,

2002: 73).

Tanto el proyecto subregional (Mercosur) como el sudamericano (ALCSA) se

relacionan, por lo tanto, con motivaciones políticas de Brasil. Sobre la importancia de

ellas, Motta Veiga (2002: 89) destaca que si lo económico fuera el motor de la política

integradora de Brasil, su gobierno estaría más interesado en el ALCA, dado el mayor

tamaño total del mercado al cual tendría acceso, en comparación con los mercados

reducidos de los países andinos. Esta posición es compartida por Martínez Puñal y

Carneiro (2001), para quienes la integración entre CAN y Mercosur no da respuesta a las

crecientes necesidades de inversiones y tecnología en los países del segundo grupo,

incluido Brasil. De todas formas, esa política asegura la expansión de las empresas

brasileñas, que enfrentan crecientes presiones externas y la caída del mercado doméstico

por las recurrentes crisis económicas, y permite enfrentar el riesgo de la liberalización de

las principales corrientes comerciales entre Colombia y Venezuela, por un lado, y

México, por otro, a partir del año 2005, según el acuerdo de libre comercio del G – 3

A esto debe agregarse, que además permite el desarrollo del nordeste brasileño a través

de un mayor acceso a los recursos energéticos de Venezuela.

De acuerdo a Motta Veiga (2002: 73-74), la integración de Brasil en el Mercosur

representó la primera reacción a los desafíos de la globalización, por lo cual el acuerdo se

evaluó por su capacidad de contribuir en forma directa al logro de los objetivos de la

política de desarrollo industrial -- alcanzar una actuación más autónoma en el sistema

internacional y aumentar el poder de negociación de Brasil frente a EE. UU. Esta

afirmación y continuidad del proyecto de desarrollo industrial brasileño ha llevado a que,

dentro del Mercosur, Brasil siga actuando más en función de una competencia económica

con sus socios que en función de la cooperación con ellos.

Si el paradigma globalista dominante desde los años sesenta enmarca la

participación de Brasil en el Mercosur (Motta Veiga, 2022: 78), su posición frente a la

integración resulta de una visión política originada en los círculos burocráticos del

Ministerio de Relaciones Exteriores (Itamaraty), que se ha mantenido sin cambios a lo

largo de las últimas décadas, ya que la transición entre el gobierno militar y el

democrático se llevó a cabo de forma pactada. Esto ha facilitado “la permanencia de

estructuras de protección y de incentivos fuertemente discriminatorios en términos

intersectoriales que beneficiaron de forma general a los mismos sectores

competing

décadas anteriores (sector automovilístico, químico, electro-electrónico y de bienes de

capital).” Esto refuerza la noción de que la integración es evaluada por los actores

gubernamentales brasileños por su capacidad de contribuir, o no, a su proyecto nacional.

La idea central de la CSN corresponde al Presidente Cardoso, quien organizó la

primera reunión Cumbre de Presidentes Sudamericanos en el año 2000 (Bilbao, 2000).

Esa reunión sentó las bases para la “organización del espacio sudamericano” en un

proyecto político (Rodrigo de Azeredo Santos

22.importfavorecidos por la política industrial y de apoyo a las exportaciones de las23, citado en “El impacto de CAN-

22

2004, se postergó la apertura total comercial entre Colombia, México y Venezuela.

Este riesgo no se concretó porque al cumplirse diez años de la firma del G-3, en agosto del

23

El trabajo de Santos se denomina “La integración sudamericana” y estaría en

www.BancoHoje.com

15

, pero no fue posible encontrarlo, por eso se cita a partir de otro artículo.

MERCOSUR en el ALCA” 17 de enero de 2001 en

México, tradicional competidor de Brasil por el liderazgo dentro de América Latina.

Itamaraty había comenzado a trabajar el concepto de integración sudamericana en el

plano comercial desde 1992

Sur para defender con mayor fuerza sus intereses comunes en el contexto de las

negociaciones comerciales. En 1997 Cardoso (citado en Malamud, 2005: 425)

consideraba que la integración sudamericana se apoyaba en tres pilares de orden

económico – comercio, infraestructura física y energía. Los aspectos políticos de la CSN

fueron incorporados poco antes del año 2000, aunque las cuestiones de seguridad y de

política exterior eran vistas como complementarias más que centrales (Malamud, 2005:

245). Desde ese año el análisis del discurso muestra que el gobierno brasileño manejó un

horizonte político y acotado en términos territoriales a Sudamérica-- más fácil de

controlar por Brasil en la medida en que no incluye a México. Dentro de la “nueva

cartografía de Sudamérica” que se dibujó entonces “Brasil se plantea como eje, en tanto

impulsor del espacio sudamericano, por obvias razones de desarrollo y seguridad”

(Bizzozero, 2003: 141). Una reunión entre los cancilleres de Brasil y Argentina (febrero

de 2003) permitió definir una alianza estratégica para el desarrollo de la integración

sudamericana (Bizzozero, 2003: 134).

Algunas de las expectativas generadas entonces se advierten en el debate entre

Torcuato Di Tella (2000) y Juan Gabriel Tokatlián (2001). Mientras el primero

sustentaba la noción de la posibilidad de constituir una integración sudamericana según el

modelo europeo, con base en beneficios de orden económico como mercados amplios,

ventajas comparativas y otros similares, Tokatlián ponía en duda que esto fuera

alcanzable. Di Tella apoyaba la constitución de una Unión Sudamericana por razones

ideológicas y culturales, “para superar lo que en el fondo son provincialismos nacionales”

y opinaba que el mayor beneficio de esta unión sería el establecimiento de un mercado

regional mayor. Estos mercados regionales ampliados entre países en desarrollo –

sostenía Di Tella -- se vuelven necesarios cuando los países desarrollados, por presión de

sus fuerzas sociales internas, establecen barreras a la entrada de bienes. Aceptaba así que

los movimientos tendientes a la unión entre naciones se aceleran cuando existe una

amenaza externa, pero que las ventajas de la integración siguen siendo de orden

económico.

Entre los argumentos con los cuales Tokatlián contradecía a Di Tella destacaba el

geopolítico pues, además de las profundas diferencias en niveles de desarrollo entre las

economías de los países del Mercosur y de la CAN, la última se estaba volviendo más

dependiente de EE. UU., con lo cual la esfera de influencia de ese país se estaría

desplazando desde la Cuenca del Caribe hasta incluir “el vértice andino del continente.”

Esta situación ofrecía al Mercosur dos opciones -- profundizar y dinamizar su propia

integración o apoyar a Brasil en su búsqueda de una confrontación política con E.E.U.U.

Aunque Tokatlián consideraba que la primera opción sería la mejor en conjunto para el

Mercosur, reconocía que Brasil parecía cada vez más inclinado a enfrentar la hegemonía

de EE. UU., aglutinando a los países sudamericanos. En este sentido interpretaba la

Cumbre Presidencial de Brasilia en 2000 y el movimiento dirigido a ampliar el Mercosur,

pero también concluía que la “hipotética” Unión Sudamericana en torno a Brasil carecía

www.Mercosur.com), que excluye a24, cuando se firmó el TLCAN, buscando usar a América del

24

Amazónica”, pero, de todas formas, Cardoso era entonces su ministro de Relaciones Exteriores.

16

Almeida, 1998: 67, lo atribuye al Presidente Itamar Franco, mediante su “Iniciativa

de consenso porque implicaba una confrontación con Estados Unidos, que no todos los

gobiernos sudamericanos estaban dispuestos a asumir.

Desde el primer momento, la propuesta de integración sudamericana de Brasil fue

acompañada, como la mexicana, por el desarrollo de un programa de infraestructura

orientado por su posición geográfica. En la I Reunión Cumbre de Presidentes y Jefes de

Estado de Sudamérica (Brasilia, septiembre de 2000) se aprobó el Plan de Acción para la

integración en materia de infraestructura en carreteras, ferrovías, hidrovías,

telecomunicaciones y energía entre las naciones de la CAN y el Mercosur. Esta idea se

había discutido entre 1990 y 1994, en especial entre los gobiernos de Brasil y Perú,

siguiendo una propuesta de este último para reactivar y desarrollar el puerto peruano de

Ilo en el Pacífico para, desde allí y a través de Bolivia y Paraguay, construir un complejo

de carreteras que establecieran la vinculación con Sao Paulo (

N° 22, 1994: 56)

brasileña para vincular las redes carreteras de Perú y Brasil a través de la región

amazónica, permitiendo la exportación hacia China y el sudeste asiático de soja y otros

cereales del norte de Mato Grosso y de productos manufacturados de la zona franca de

Manaus, a través del Estado de Rondonia. Este plan carretero complementa las hidrovías

del Paraná y del Tieté-Paraná, que buscan favorecer la circulación regional dentro del

MERCOSUR (

Revista del MERCOSUR,. Este plan, aletargado por años, resurgió en Brasilia como una propuestaRevista del MERCOSUR, N° 5, 1992: 51-52).

Malamud (2005: 245) considera que fue el gobierno de Lula Da Silva el que, a

partir del 2003, dio renovado impulso al proyecto sudamericano, desarrollado

previamente por Itamaraty y Cardoso. Su contribución habría sido pasar de la idea a su

formulación práctica en la CSN, asumiendo que Brasil está listo para asumir el reto de

impulsar su liderazgo regional más allá del Mercosur. En esta oportunidad Brasil se

encontró favorecido por la existencia de gobiernos afines en lo político, como los de

Argentina, Venezuela y Chile. Como parte de su actitud de utilizar al Mercosur para

apoyar su liderazgo internacional, Malamud (2005: 427) menciona también las iniciativas

de Brasil para impulsar las relaciones del grupo con India, Sudáfrica y los países árabes,

a lo que puede agregarse también su actividad como promotor del Grupo de los 20 en las

negociaciones agrícolas de la Ronda Doha de la OMC.

La competencia en el campo de las negociaciones comerciales regionales entre

México y Brasil puede verse como una prolongación de su competencia geopolítica en el

ámbito mundial, evidenciada hace poco tiempo cuando ambos gobiernos se enfrentaron

para obtener un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU, que les permitiera

representar a América Latina. Esto nos lleva a la otra perspectiva señalada por Neumann

(1994) – la de los factores externos (“outside-in”). Su aplicación a la CSN permite

observar que el comportamiento de Brasil confirma la premisa de que la política exterior

no se define antes de que una nación intervenga en las relaciones internacionales, sino

que va adquiriendo sus contornos a través de los “encuentros” de una nación con otros

actores del ámbito internacional (Palan, 2004). También demuestra que esas presiones

externas son filtradas por las relaciones establecidas históricamente entre el Estado y los

actores domésticos.

Con respecto a la definición de una política exterior en interacción con otros

actores internacionales, esto es validado por el hecho de que en la actualidad la UE está

buscando jugar un rol más importante en las relaciones internacionales, tanto en lo

económico como en lo político, sobre la base de la autoasertividad generada por la

17

revaluación del euro y los logros de su unión política. Grisanti (2004: 13-14) señala que,

de esta forma, la UE estaría culminando su tránsito del Eurocentrismo – cuando su interés

se volcaba hacia si misma – hacia el internacionalismo – cuando busca proyectarse hacia

fuera mediante la incorporación de regiones de otros continentes en su red de relaciones

de cooperación. Telo (2005) agrega que la UE estaría buscando convertirse en “un

laboratorio de gobernabilidad mundial”. Este movimiento es impulsado mediante un

discurso político que atribuye a la UE una identidad particular y una forma de poder que

no es ni económico ni militar sino “normativo” --basado en ideas. Estas identidad se

caracteriza por construirse sobre la base de una imagen negativa de los otras formas de

poder, imagen que necesita ser diseminada en forma activa para que resulte aceptada en

las relaciones internacionales (Diez, 2005: 613-615).

Brasil/Mercosur, o cualquier grupo de países en desarrollo interesado en asociarse

con las ideas que la UE busca proyectar, encuentra una oportunidad propicia para

promover sus propios intereses regionales, en la medida en que puede contar con el

apoyo y la cooperación europea. No es coincidencia que el proyecto de la UE busque

reformar el proceso de toma de decisiones de las Naciones Unidas para otorgar mayor

representatividad y poder a países que son líderes regionales, tales como Brasil, y que

están dispuestos a reconocer su poder normativo

bloque en la negociación de acuerdos comerciales y de cooperación, mientras que en la

ONU sus países miembros votan por separado (Nugent, 1994). El hecho de que los

gobiernos de Italia y España hayan votado contra la inclusión, en el Consejo de

Seguridad de esa organización, de Alemania, que va mano en mano con la de Brasil,

India y Japón, demuestra que tampoco la UE apoya totalmente este proyecto. A pesar de

esto, sin el apoyo externo de algunos gobiernos europeos, probablemente el gobierno

brasileño hubiera sido menos activo y exitoso en sus esfuerzos por constituir la CSN.

En el caso de la UE, el interregionalismo puede considerarse una promoción

intencional del regionalismo, ya que el grupo ofrece incentivos materiales (acuerdos

comerciales con mayor acceso y cooperación en distintos campos) a otros para reforzar

su cohesión regional, actuando como un “federador externo” (Ruland, 2002). Sin

embargo, esta promoción en si misma no indica que la UE acepte las motivaciones

ideacionales regionales o un nuevo orden internacional – como propone Hettne --, ya que

Sberro (2004: 9) señala motivaciones más pragmáticas para este accionar, como el hecho

de que “Brasil solo, y aún más con sus tres socios del Mercosur, era y es el único país

capaz de actuar como un contrapeso eficaz para la creciente influencia de EE.UU., lo cual

quedó demostrado durante las negociaciones del ALCA, convirtiéndose así en un aliado

indispensable para que Europa pueda preservar y aumentar su influencia en América

Latina y el mundo”. De esta forma, es necesario reevaluar el rol de la UE en el

interregionalismo, como modelo a imitarse y como actor internacional que busca

implantar un nuevo orden westfaliano reformado

25. Sin embargo, la UE sólo actúa como.

Otro desarrollo externo que permite al gobierno de Brasil actuar con mayor

independencia de EE. UU. en la región lo constituye la presencia de fuertes demandas

comerciales y de grandes inversiones directas de China y Europa. Con respecto a la

demanda comercial, la necesidad de importar proteínas ha convertido a China en el

25

Singh Sidhu, ed. 2003.

18

Sobre las relaciones existentes y potenciales entre la ONU y distintas regiones véase Pugh y

mayor comprador de soya brasileña, dando origen al auge de su producción

exportación, mientras ya para el año 2003 las exportaciones brasileñas a Europa

representaron 3.6 % de su PIB (un porcentaje ligeramente mayor al de sus exportaciones

hacia EE.UU., 3.5 %) (www.eclac.cl/badecel/default.asp). Con respecto a la inversión

extranjera directa resulta interesante observar la interpretación que hace el Informe sobre

Inversiones de la UNCTAD (2003) acerca de su importancia en la constitución de

acuerdos Norte-Sur. Según ese informe, en los últimos años los acuerdos de este tipo

tienden a establecerse por un país desarrollado con otros en desarrollo cuando sus lazos

previos de comercio e inversión han alcanzado un volumen que hace necesario asegurar

su protección, mediante un acuerdo formal entre gobiernos. En el caso de Brasil, los

datos del informe muestran que entre 1985 y 2002 ese país pasó de tener una asociación

positiva con EE.UU., en términos de recepción de inversiones externas, a tenerla con la

UE (UNCTAD, 2003: Figura I.14, p. 24). Desde esta perspectiva, la estrategia de

oposición de Brasil al ALCA y su insistencia en negociar un acuerdo con la UE se

debería a esta variación en el origen de sus inversiones externas. Mientras que también se

agregaría un incentivo económico importante para explicar el apoyo político de la UE a

Brasil.

En cuanto al segundo aspecto – el hecho de que las presiones externas resultan

aceptables cuando coinciden con tendencias existentes en el ámbito doméstico – se

observa que en Brasil sectores de sus intelectuales, políticos y militares suscriben la

noción de que ese país está destinado a jugar un rol importante en la comunidad

internacional, a partir de su afirmación regional (Moneta, 2002: 90). Asimismo, existe en

esos mismos sectores de Brasil una tradición de sentimiento anti-estadounidense que

coincide con el hecho de que, en su estrategia de afirmación internacional, la UE ha

convertido a EE.UU. en el “otro”, un rival cuya posición con respecto a la globalización

se presenta como distinta de la propia. De esta manera, el proyecto europeo encuentra

mayor receptividad dentro de Brasil.

Sin embargo, la debilidad de la CSN surgiría de que el rol que Brasil aspira a

jugar en el ámbito internacional no es necesariamente aceptado por el resto de los países

sudamericanos, ni aún por otros miembros del Mercosur. Si la motivación ideacional

debe incluir como horizonte la constitución de un nuevo orden internacional, con una

ONU reconstituida, debe recordarse que el gobierno argentino votó en contra de la

reforma por la cual Brasil entraría a formar parte de su Consejo de Seguridad

Nación

de su estrategia de proyección internacional más allá de Sudamérica, entre el Mercosur y

los Países Arabes, fue abandonada por los presidentes de Argentina y Chile, a mediados

de su desarrollo, sin explicaciones.

Si tratamos ahora de aplicar el concepto de interregionalismo de Hettne a la CSN,

lo primero que se observa es que éste no permite describir ni explicar el proceso de

negociación que llevó a la firma de los tres ACEs entre el Mercosur y los países andinos

(i.e., ALCSA) ni tampoco el componente económico de la CSN misma – promoción del

comercio, las inversiones y el desarrollo de la infraestructura. Una interpretación del

campo de la política económica internacional (Milner, 1997a y b) se acerca mucho más a

26 y27 (La, INCLUIR Fecha). Por su parte, otra reunión auspiciada por Brasil, como parte

26

Véase Jonathan Watts en The Guardian, 10 de noviembre de 2005, sobre el impacto ecológico.

27

presidente del BID y a secretario general de la OMC.

19

Tampoco tuvo éxito Brasil en obtener el apoyo unánime del Mercosur para sus candidatos a

dar cuenta de casi todos los elementos de esta negociación

buscan establecer acuerdos de integración regional económica cuando existen grupos de

empresas que ya operan con economías de escala, las cuales vuelven a sus mercados

nacionales demasiado pequeños para ellas, y cuando en los acuerdos se puede incorporar

tratamiento especial para distintos sectores. Adicionalmente, otra condición de estos

acuerdos es que tienden a establecerse entre gobiernos que son aliados políticos

Al mirar los aspectos políticos de la CSN, la situación es distinta, ya que Hettne plantea

a la UE como el modelo a imitar por los otros regionalismos, y Eduardo Duhalde, ex

presidente de Argentina que coordinó las negociaciones CAN-Mercosur en su última

etapa, declaró públicamente que la CSN había nacido “como un espejo de la UE”

28. Según ella, los gobiernos29.30

(Cadena Global/DPA/ANSA, Caracas, November 6, 2004). Asimismo la Declaración del

Cusco (2004) estableció la voluntad de los gobiernos sudamericanos de desarrollar un

espacio de integración “política, social, económica, ambiental e infraestructural” en el

futuro. Tanto el gobierno de Brasil como el de Venezuela, que es el más entusiasta en su

apoyo a la propuesta brasileña, envuelven su discurso al respecto en una retórica que

enaltece los valores culturales – democracia, respeto a los valores humanos, etc. --como

centrales para el concepto de una territorialidad sudamericana. Por todo ello la CSN se

insertaría en la etapa que Hettne denomina la constitución de una “comunidad regional”.

Pero también hay elementos de la interpretación de Hettne que no son aplicables

a la CSN, puesto que no puede ser considerada un fenómeno originado de abajo hacia

arriba ni tampoco un rechazo a la globalización. Con respecto al primer elemento, no se

observa ni demanda de la sociedad civil para su constitución ni tampoco participación de

representantes de la misma en su proceso de negociación.

llamados a constituir un acuerdo regional abarcaron a toda América Latina, englobando a

veces también a las naciones insulares del Caribe. Así el Parlamento Latinoamericano, en

el año 2002, presentó un proyecto de constitución de una Comunidad Latinoamericana de

Naciones (CLAN), que se gestionaría a través del Grupo de Río. Frente a la indiferencia

de este foro por la propuesta, en el 2003 presentó un “Anteproyecto constitutivo de la

Comunidad Sudamericana”, con carácter de mercado común supranacional (Parlamento

Latinoamericano, 2005: 50). Sin embargo, el Parlamento Latinoamericano no es una

organización de la sociedad civil ya que sus integrantes son electos en las planchas de

distintos partidos políticos de las naciones que lo integran. Pero, en la medida en que sus

principales representantes pertenecen a los partidos de gobierno de Brasil y Venezuela, la

propuesta del 2003 podría indicar un esfuerzo por probar algunas ideas acerca de la

institucionalidad de la CSN, que ya se estaba discutiendo a puertas cerradas entre los

gobiernos

31 Hasta el año 2002 los

28

Hettne y Milner a la CSN.

Véase Giacalone, 2005, para un estudio comparativo de la aplicación de las interpretaciones de

29

pueden observarse en Brasil pero no en los otros países sudamericanos.

La limitación de la interpretación de Milner, sin embargo, es que todas estas condiciones

30

por cuanto Chile, Colombia y Uruguay han señalado su oposición a la constitución de una nueva burocracia

regional (

Es dudoso que la CSN pueda asumir a corto plazo un formato supranacional similar al de la UE,El Universal, 17 de noviembre de 2004).

31

Nación

diciembre 2004.

20

Esta afirmación se basa en una revisión de LATN, CSM, CSLA e INAI, más los periódicos La(Buenos Aires) y El Universal y El Nacional (Caracas), para el período entre diciembre 2003 y

En cuanto a que la CSN constituya una reacción frente a la globalización o un

rechazo a las relaciones con países de la Triada (EE.UU, UE y Japón) esto resulta difícil

de creer cuando ya Chile ha firmado acuerdos de libre comercio con EE.UU. y la UE y

Colombia y Perú lo han hecho con EE.UU.-- mientras Ecuador sigue negociando -- y

aspiran a hacerlo con la UE. Tampoco las grandes empresas industriales y de servicios

brasileñas parecen apoyar el acuerdo debido a su oposición a la globalización, sino por

su interés por prepararse para una inserción posterior en los mercados globales. El mismo

gobierno de Brasil ha señalado en más de una ocasión que ese país es un “jugador

global”, con lo cual su destino sería proyectarse hacia mercados mayores que el regional.

El interés brasileño por el programa de desarrollo infraestructural de la CSN, iniciado con

la construcción de una carretera inter oceánica desde Brasil hacia tres puertos peruanos

en el Pacífico, radica en que esa carretera acortaría el tiempo de transporte y disminuiría

el costo del flete para las exportaciones de productos agrícolas y manufacturados

brasileños hacia los mercados de China y del sudeste asiático

(

el resto de los gobiernos sudamericanos compartan un horizonte mundial común,

consistente en la existencia del “multiregionalismo” como base de unas Naciones Unidas

reconstituidas.

www.AmericaEconomia.com Nº 303, August 8, 2005). Tampoco hay evidencia de que

Conclusiones

En resumen, de los conceptos presentados en la primera parte, el que parece describir y

explicar mejor el proceso de creación de la CSN es el de Neumann (1994), mientras el de

Hettne aparece como el más normativo, en otras palabras como un modelo de lo que el

regionalismo y las relaciones interregionales deberían ser y no de lo que son. Ambos

coinciden en que el regionalismo puede entenderse como una “comunidad imaginada”

pero, mientras Hettne pretende establecer

comunidad, Neumann asevera que ese contenido sufre variaciones a lo largo del tiempo,

a medida que cambian los intereses de los dirigentes políticos que moldean la comunidad.

Esto se observa en nuestro caso de estudio por la forma en que la dirigencia de Brasil

consigue imponer a sus vecinos su concepto de un horizonte sudamericano, antes que

latinoamericano, debido a la necesidad de excluir a México. Además Hettne otorga valor

en si mismo a factores como la identidad, la cultura y el idioma en la formación del

regionalismo, mientras para Neumann estos factores son irrelevantes, si no son

procesados políticamente por sus dirigentes políticos y si éstos no encuentran una

coyuntura externa propicia. Esos factores existían históricamente, pero la CSN no se creó

hasta que la coyuntura política regional – gobiernos con similitudes políticas – y la

internacional – búsqueda de proyección internacional de la UE más aumento de comercio

e inversiones extrarregionales – fueron propicias. Por lo tanto, la aplicación del concepto

de “comunidad imaginada” de Neumann a la CSN, en la segunda parte de este artículo,

permitió describir la evolución del concepto de región manejado por dos actores

importantes, como México y Brasil, sobre la base de la evolución de sus intereses

nacionales, así como explicar de qué forma la convergencia de algunos factores internos

(coincidencias político-ideológicas de gobiernos sudamericanos) y externos (proyecto

europeo de nuevo orden mundial sobre la base de la inclusión de Brasil y otros líderes

regionales en la ONU) culminó en la Declaración del Cusco en el año 2004.

a priori cual es el contenido político de esa

21

Debe observarse, sin embargo, que en la CSN el concepto de interregionalismo de

Hettne puede aplicarse en dos etapas: la primera para explicar su proceso de formación,

donde, en general, no se comporta de acuerdo a sus premisas, y la segunda, en la relación

que se establecería entre la CSN y la UE, si ésta continúa su labor de “federador externo”

(Ruland). Aquí, posiblemente, el concepto encuentre mayor aplicación pero resta por

verse cómo evolucionarán esas relaciones en un futuro próximo, en especial a partir de la

reunión de Viena (mayo de 2006) entre la UE y los gobiernos latinoamericanos.

En conclusión, con respecto a las preguntas que nos planteábamos al comienzo,

nuestras respuestas son, respectivamente, 1) que fue el gobierno de Brasil el que

promovió el cambio de un horizonte latinoamericano a uno sudamericano, como parte de

su estrategia para hacer frente a la constitución del TLCAN, que convirtió a México en

aliado privilegiado de EE.UU. ; 2) la existencia de afinidad ideológica y/o política de

algunos gobiernos sudamericano (fundamentalmente Venezuela y Argentina) con el del

Brasil favoreció el proyecto; mientras que la voluntad de la UE de alcanzar mayor

protagonismo internacional como región fue el principal factor externo. A esto se aunó el

hecho de que el proyecto europeo se basa en un enfrentamiento que convierte a EE.UU.

en un rival y coincide, de esta forma, con una tradición de posicionamiento anti-EE.UU.

en el “establishment” político, militar e intelectual de Brasil. 3) El proceso de formación

de la CSN no se ajusta a los conceptos de académicos europeos, como Hettne (1999), que

enfatizan lo normativo sobre lo descriptivo e interpretativo, sino que puede explicarse

mejor mediante el proceso de “construcción regional” de Neumann (1994).

Pero también pueden verificarse otras relaciones del caso estudiado con las

reflexiones conceptuales sobre región, regionalismo e interregionalismo. Si existe un

proyecto europeo de establecer un nuevo orden mundial, la alianza política con

Brasil/Mercosur, así como la interpretación del Informe de la UNCTAD (2004),

explicarían por qué ese país sigue dos estrategias tan distintas para enfrentar sus

relaciones comerciales con los dos bloques que afectan en forma negativa a su comercio

– la UE y el TLCAN. La negociación de Brasil/Mercosur con la UE iría de la mano con

el apoyo de ésta a su promoción regional en Sudamérica y dentro de la ONU y con la

protección del comercio y las inversiones europeas en la región sudamericana. En este

caso sería menos importante que la CSN replique el modelo institucional supranacional

de la UE, siempre que el líder regional (Brasil) esté dispuesto a alinearse con los intereses

europeos frente a los riesgos que la firma del ALCA representaría para la UE y sus

empresas.

El argumento de Burges relativo a la falta de bases económicas de la CSN – si

ésta se apoya sólo en un acuerdo entre la CAN y el Mercosur -- es importante porque la

presión para institucionalizar, o formalizar, un acuerdo económico con carácter

supranacional, al menos en la experiencia europea, surgió de la presión de sectores

domésticos de sus países, interesados en mantener las ventajas económicas obtenidas

mediante la “colectivización de sus soberanías” (Burges: 2005, 439). Esto no se daría en

Sudamérica, donde, según Burges, el regionalismo es fundamentalmente “un arma

defensiva para industrias globalmente no competitivas” (Burges: 2005: 439). Sin una

base económica sólida que haga deseable una organización supranacional, es poco

probable que la CSN logre profundizar su arquitectura institucional en un plazo

prudencial. Asimismo, “el carácter unilateral de los beneficios (que se concentrarían en

22

Brasil)… pone en cuestión el futuro político del proyecto…” (Burges, 2005: 451)

recordemos que la negociación de un acuerdo entre la UE y el Mercosur y, a partir del

año 2006, el comienzo de similares negociaciones entre la UE y la CAN, permitirían

ampliar las ventajas a obtenerse mediante los recursos de la cooperación europea.

Otros conceptos aplicables a la CSN son: 1) el de Cantori y Spiegel (citados en

Neumann, 1994: 55) acerca de la existencia en toda región de un núcleo de gobiernos,

que son los que originan la idea de región, la formulan y también se benefician de ella; y

2) el de Fawcett (2005: 34) sobre la presencia de un hegemón externo que puede facilitar

la constitución de una región o generar la reacción opuesta. En cuanto al núcleo de la

CSN se advierte que Brasil cumple con los tres aspectos planteados –da origen a la idea,

la formula e impulsa y se beneficia de ella; Venezuela no la origina – su propuesta

regional es la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), que tiene un horizonte

latinoamericano y no, sudamericano (Véase Parlamento Latinoamericano, 2005; Naim

Soto, 2003; Mora Brito, 2003-2004) -- pero apoya su formulación y puede beneficiarse

políticamente por el elemento de enfrentamiento con EE.UU. que contiene la CSN. De

los tres gobiernos, en el de Argentina se advierte apoyo, pero menos compromiso

ideológico, y no se advierte claramente el beneficio, excepto por el eventual acuerdo

comercial y de cooperación con la UE que iría de la mano del proyecto europeo.

Esto nos lleva al rol del hegemón externo – la UE – que hasta el momento aparece

como facilitador de la difusión de la idea de una integración sudamericana y de su

formulación, mediante la promesa de beneficios económicos y políticos que alcanzaría

Sudamérica al asociarse al proyecto europeo. Este puede convertirse, sin embargo, en un

factor contraproducente si, a corto plazo, la cooperación europea no alcanza a brindar los

recursos que esperan los gobiernos del núcleo tanto como los de la periferia.

32. Pero

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